環保數據造假，罰不管用啥管用？
剛過完2016年春節長假，環保組織自然之友法律與政策倡導部總監葛楓馬上著手為即將在2月26日開庭的訴訟案做庭前準備。這是2016年新修訂的《大氣污染防治法》生效后的全國首個大氣領域公益訴訟。
一個多月前，自然之友向山東省東營市中級法院起訴山東金嶺化工股份有限公司（下稱山東金嶺公司），指控該公司大氣污染物排放長期持續超標，且有不正常使用大氣污染物處理設施等多種違規行為，造成了大氣污染，對社會公共利益構成損害。
自然之友以獲得的多份政府部門曾對該企業做出的行政處罰文件，作為取證依據。這些處罰顯示，山東金嶺公司存在環保在線監控設備弄虛作假行為。事實上，環保監測數據作假已是公開的秘密，如何采取有效打擊舉措，斬斷作假的利益鏈，是環保監督執法的當務之急。
作假手段多樣
由于在數據作假上“動腦筋”、投入較小，可節省設備正常開啟運行、污水廢氣處理的不菲成本，廢氣、廢水兩類企業在監控設備數據上作假的手段，已多樣化、技術升級隱蔽化，這也是當下全國環保督查面臨的新形勢。
環保部數據顯示，環保部及6個督查中心檢查企業1萬多家，存在問題的企業約占10%。“從全國看來，廢氣企業作假情況，比廢水企業更為普遍，也難以被察覺。”山東省環保廳信息與監控中心主任石敬華對《財經》記者說。
山東金嶺公司是中國制造業500強企業，主要生產制造和銷售一氯甲烷、二氯甲烷、苯胺等多種化學原料。廢氣是其重點污染。經《財經》記者梳理，2014年3月至2015年10月，東營市廣饒縣環保局先后16次對山東金嶺公司行政處罰，皆因環境違法違規。比如，不正常使用大氣污染物處理設施，熱電項目配套安裝的自動監控設備未經驗收，主體工程已投入生產。
廢氣企業造假相對更容易，無論脫硫還是脫硝設備，均可以不加料、設備空轉，而一旦有環保檢查時，幾分鐘之內加料，數據就可以迅速恢復正常。山東金嶺公司就被查出其熱電廠三個鍋爐配套的脫硫設備也未投入運行，未正常開設脫硫設施。
廢水企業的污水處理設施如果平時不啟用、閑置設施，菌種微生物會發生變化，突擊檢查時，臨時開啟也無法達到正常處理水平，造假更易被發現。
另外，廢氣企業排放的大氣污染物有瞬時性，而廢水企業的不達標排可能放會造成死魚、水質惡臭等，當環保部門“溯源檢查”時，易被發現。
東營市環保局對山東金嶺公司查處時發現：熱電廠自動在線監測系統存在私自更改站房、工控密碼，私自在檢測機柜加裝鎖具，妨礙環保人員現場檢查，私自更改溫度、二氧化硫等參數的設置，以監控數據弄虛作假方式逃避監管、違法排污。
干擾在線監控設備，實現傳輸的數據作假的方式有兩類：一種是通過修改設備工作參數等軟件，讓監測顯示數據與真實排放數據在系數換算時產生多位倍數的偏差，做到達標假象；另一類是破壞采樣系統等硬件手段，直接讓排放數據看似合格。
比如，中國水泥廠有限公司，在采樣分析儀和數據傳輸的工控機之間接入了幾根導線，并連接到該公司辦公室，可隨時篡改監測數據。甘肅中糧可口可樂飲料有限公司，將采樣管放入到事前準備好的化學需氧量（COD）濃度值較低的三角瓶中，采集固定水樣造假排放數據。
數據作假“幫兇”
一些地方環保部門、設備生產商、運維公司等或配合，或參與到企業作假的過程中，原因是一些地方政府為了減輕考核壓力、完成環境質量指標。
國內是屬地管理，上級單位考核下級環保部門的一個指標是企業環保達標率，此考核方式導致屬地環保部門站在企業立場，甚至縱容數據作假。如某市有100家企業，其中10家企業不達標，通過數據作假，將不達標變成了達標，企業節省了治污成本，屬地環保部門的考核成績從90%變為100%達標率。
山東省將考核達標率改為考核數據準確率，即“上下級環保部門是利益共同體、共同考核企業”，之后自2013年至今，山東成為查處監控數據弄虛作假案例最多的省份，共發現造假企業36個，移交公安機關19起，行政拘留20余人。
環保部頒布的自動監控設施管理規范要求，企業要委托第三方運營機構，負責監控設施的運維和保養。但從實際案例中，不乏要么不委托，或委托的運營機構配合企業造假。山東金嶺公司2015年11月被環保部通報，就存在在線監測設施未移交給第三方公司運營。
而黑龍江省富裕晨鳴紙業有限責任公司的第三方運營公司，對氮氧化物轉換系數造假，借口無法修改轉換系數等理由，導致監控數據偏低15%左右。配合作假，是因為受委托的運營商如不服從企業意愿，合作訂單可能被取消，改由愿意配合的運營商接手；其次，如運營維護到位，需投入試紙、試劑等設備和人力成本，反之亦節省了成本。
環保部門也試圖打擊此種“合作”。在山東，運營商要與環保部門簽署承諾書——不能協助、參與企業作假。一旦發現有一臺運營設備作假，該運營商在山東省內承攬的全部業務均清除山東市場，以此威懾運營商。
山東省環保廳通過調研發現一個共性特點：監控設備在生產源頭上存有漏洞，可以被企業利用而作假。通過更換設備主控模塊，企業按自己的需要設計出主控模塊，交給配合的設備生產商“私人訂制”。
業內也討論過監控設備的運營和采購模式，比如，改為政府部門招投標委托第三方對設備監控、管理；在線監控設備，也不再由企業購買，而交由政府投資專項采購。但在一些經濟欠發達地區會帶來資金缺口，財政保障難以支撐。
一位國家發改委環資司官員對《財經》記者分析，企業環保監測本應是企業事務，不應轉嫁為政府公共事務。如果政府插手、承擔了此項事務，可能也無法避免與運營商沆瀣一氣。
環保部出臺辦法，要求監測儀器設備具備防止修改、偽造監測數據的功能。監測儀器設備生產及銷售單位配合環境監測數據造假的，由當地環保部門通報，并上報環保部，將涉嫌弄虛作假的單位列入不良記錄名單，禁止其參與政府購買環境監測服務或政府委托項目，對安裝在企業的設備不予驗收、聯網。這一辦法在2016年1月1日起生效。
不過，難點是，每家企業選擇的在線設備不同，環保部門要和企業使用的每一家設備生產商建立傳輸方式的統一協議技術。因此，目前還只是在重慶、湖北、內蒙、河南等省份做試點。
多舉并用打擊造假
雖然環保部要求，對國控污染源每月至少例行檢查一次，對非國控污染源每季度檢查一次。但因專業人力不足等，并無法做到全面監督。
以山東省為例，專門做污染源管理和監控的環保人員只有11人，但面對的是2000多個國控及省控污染源點位，監督人員捉襟現肘。
于是，內蒙、河南等地嘗試推行工況在線監測法，即除了企業在線監控數據以外，還根據企業生產的用電量、耗水量等能源消耗量，及生產投料量等多項數據，反推換算到排放數據，進行綜合數據互相比對，查驗是否作假。
然而，效果不佳。山東僅試行一年左右后就否了。原因是，多種綜合數據，主要依賴于企業自行提供，真實性存疑，如企業提交的數據不真，等于這種綜合驗證方法失效；其次，投入成本太大。駱建華分析，綜合耗能量的查驗在部分省份實施的不成功，“因成本過高，只能抽樣檢查，無法細查逐個監控點位。而且，一些省份實施后，環保部門需向其他部門索要相關數據，比如耗電量需得到電力公司的配合，執行起來并不順暢”。
駱建華認為，最現實的杜絕整治辦法是，每抓到一例弄虛作假，就嚴懲以示威懾。此前對環保法修訂時，他便提出了這一思路：監測數據造假由來已久，對于一些性質極為惡劣的行為，比如篡改、偽造環保數據的，不能僅罰款處罰，還應該拘留，甚至入刑。
以往《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等規定，主要是罰款處罰，金額通常在十萬元以下。《新環保法》實施后，處罰力度有所增加，對造假行為的實施者，可視情節程度，行政拘留5日至15日。
在即將開庭的山東金嶺公司的大氣污染公益訴訟中，針對該公司熱電鍋爐廢氣長期超標排放行為，廣饒縣環保局在2015年3月和11月共五次下達“按日處罰行政決定書”，按日計罰總額達1500萬元。
自然之友在調查中發現，自2014年以來，金嶺化工公司因環境違法行為，雖然多次受到環保部門的行政處罰，以罰款了事，但至今未予整改合規。
葛楓說：“處罰力度不夠，很難對于一些‘慣犯’有足夠的威懾力，因此希望借由此案，通過公益訴訟在2016年里樹立一個典型范例，突破‘以罰代管’的傳統路徑，也讓更多的企業能在大氣排放行為上有所收斂”。
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