海綿城市建設(shè)緣何雷聲大雨點(diǎn)小？
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因?yàn)檫B日暴雨，湖北省武漢市在今年夏天遭遇城市內(nèi)澇。本報(bào)記者鄧佳攝
■編者按
一邊是逢雨必澇、內(nèi)陸“看海”的新城市病，一邊是水資源短缺問題日益突出。分析背后的原因，一方面，由于傳統(tǒng)的城市開發(fā)方式，建設(shè)了大面積不透水地面，導(dǎo)致地表徑流增多，聚集時(shí)間縮短，增大了雨洪調(diào)蓄壓力；另一方面，絕大部分城市仍沿用以排為主的防洪理念，要求雨水短時(shí)間內(nèi)通過市政管網(wǎng)排入受納水體，不僅導(dǎo)致雨水管道、泵站等排水設(shè)施不堪重負(fù)，也造成雨水資源大量流失。
破解這樣的兩難局面，海綿城市建設(shè)被寄予厚望。基于此背景，住建部、財(cái)政部和水利部于2015年啟動(dòng)了海綿城市建設(shè)試點(diǎn)工作，截至目前共有30個(gè)城市參與試點(diǎn)。
雖然海綿城市建設(shè)正在各地如火如荼推進(jìn)，但建設(shè)過程中，難免受到規(guī)劃不協(xié)調(diào)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系不完善、資金缺乏等問題掣肘。要讓海綿城市建設(shè)真正落到實(shí)處、發(fā)揮作用，還需要繼續(xù)努力。
◆本報(bào)記者劉曉星
傳統(tǒng)的城市開發(fā)方式和以排為主的雨水管理理念，已經(jīng)無法適應(yīng)現(xiàn)代城市建設(shè)要求。現(xiàn)在，城市要能夠像海綿一樣，在適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害方面具有良好的“彈性”。
海綿城市是具有國際語境的城市雨水管理理念的中國化表達(dá)。在日前召開的中國城市學(xué)論壇上，與會(huì)專家指出，推進(jìn)海綿城市建設(shè)，應(yīng)該將雨洪調(diào)蓄系統(tǒng)與城市生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行整合，將工程技術(shù)與景觀生態(tài)設(shè)計(jì)相結(jié)合，以綠地水系等自然要素構(gòu)建城市“綠色海綿”，探索適應(yīng)我國大城市雨洪管理要求的雨水資源化途徑。
目前，共有30個(gè)城市正在進(jìn)行海綿城市建設(shè)試點(diǎn)。雖然地方積極性很高，但是，大部分海綿城市建設(shè)僅處于規(guī)劃、可研階段，推進(jìn)過程中面臨著如基礎(chǔ)性規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)缺失、各專業(yè)之間協(xié)同配合困難，以及工程驗(yàn)收、管理和評(píng)價(jià)體系不完善、建設(shè)經(jīng)驗(yàn)不足等諸多問題。
■規(guī)劃銜接要到位
惟此，海綿城市建設(shè)才能真正落地并發(fā)揮作用
“當(dāng)前，試點(diǎn)城市和擬建城市的地方政府正積極推進(jìn)海綿城市建設(shè)，但在規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)，均或多或少存在海綿城市建設(shè)要求與現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不銜接，或相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求不明確，甚至與海綿城市建設(shè)要求相矛盾的問題。”亞太建設(shè)科技信息研究院副院長陳永表示。
比如，根據(jù)海綿城市建設(shè)要求，需要增強(qiáng)道路綠化帶對(duì)雨水的消納功能。但是，在一些城市規(guī)劃、公園設(shè)計(jì)規(guī)范等標(biāo)準(zhǔn)中，都有“組織排出用地外圍的雨水”等條文，這顯然與海綿城市理念相悖。按照海綿城市建設(shè)要求，應(yīng)該綜合采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施，最大限度減少城市開發(fā)建設(shè)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，將70%的降雨就地消納和利用。但是，在城市水系規(guī)劃、城市用地規(guī)劃、城市排水工程規(guī)劃、公園設(shè)計(jì)等多部標(biāo)準(zhǔn)中，有關(guān)低影響開發(fā)的敘述尚不夠全面。“應(yīng)該說，海綿城市建設(shè)的關(guān)鍵性內(nèi)容沒有得到落實(shí)。”陳永說。
按照海綿城市建設(shè)要求，在編制城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃以及道路、綠地、水等相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃時(shí)，要將雨水年徑流總量控制率作為剛性控制指標(biāo)。但是，在實(shí)際規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)中卻無年徑流總量控制率等指標(biāo)要求，小區(qū)雨水利用規(guī)范中也無徑流總量控制率等要求，公園設(shè)計(jì)規(guī)范中沒有年徑流總量控制率、超標(biāo)雨水徑流調(diào)蓄容量、雨水利用比例等具體指標(biāo)要求。
規(guī)劃是建設(shè)和發(fā)展的龍頭，但很多地方海綿城市建設(shè)規(guī)劃的責(zé)任不明確，規(guī)劃編制緩慢。記者了解到，很多地方的海綿城市規(guī)劃沒有與城市排水防澇規(guī)劃等進(jìn)行有效銜接。在各大城市的老城區(qū)，海綿城市建設(shè)受制于征地、拆遷、既有管線遷改、鐵路線網(wǎng)、軌道交通等因素影響，項(xiàng)目路徑、區(qū)域難以選擇，組織實(shí)施難度大。
“與此同時(shí)，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范之間不協(xié)調(diào)，海綿城市要求無法全面落實(shí)。城市總體規(guī)劃中的用地布局規(guī)劃、綠地系統(tǒng)規(guī)劃、交通系統(tǒng)規(guī)劃、水系規(guī)劃、排水防澇規(guī)劃是海綿城市總體規(guī)劃需要協(xié)調(diào)的重點(diǎn)。”陳永說。
在2014年10月發(fā)布的《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南——低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建（試行）》中，首要原則就是規(guī)劃引領(lǐng)。國務(wù)院參事仇保興在此前召開的中國城市規(guī)劃年會(huì)上指出，要科學(xué)編制海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃，劃定海綿城市自然生態(tài)空間格局，明確海綿城市建設(shè)目標(biāo)，并在控制性詳細(xì)規(guī)劃階段進(jìn)一步落實(shí)分解建設(shè)目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)與城市道路、綠地、水系統(tǒng)、排水防澇等專項(xiàng)規(guī)劃的合理銜接。這是關(guān)系到海綿城市建設(shè)能否真正落地、落地之后能否有效發(fā)揮作用并得到相關(guān)制度保障的重大問題。
“許多城市的總體規(guī)劃或其他相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，由于編制時(shí)間較早等原因，沒有提及海綿城市及低影響開發(fā)的內(nèi)容，無法對(duì)海綿城市的規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)提供有效支撐。”中國工程院院士、河海大學(xué)副校長王超說。
■技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)完善
急需做好頂層設(shè)計(jì)，提供技術(shù)指導(dǎo)
海綿城市建設(shè)是一個(gè)跨行業(yè)、跨部門、跨學(xué)科的事業(yè)，涉及規(guī)劃、建筑、給排水、結(jié)構(gòu)、道路、園林景觀、水文等多個(gè)專業(yè)，包含了綠色屋頂、下沉式綠地、生物滯留設(shè)施、滲透溏、濕塘、雨水濕地、植草溝等多項(xiàng)技術(shù)。
對(duì)此，王超指出，海綿城市建設(shè)與氣候條件、地形地貌、土壤下墊面等息息相關(guān)，而我國目前缺乏相關(guān)技術(shù)體系和基礎(chǔ)研究，缺乏相關(guān)的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)行維護(hù)、政策管理等技術(shù)人員。
因此，如何篩選符合自然、經(jīng)濟(jì)條件的低影響開發(fā)技術(shù)，如何科學(xué)合理地確定開發(fā)指標(biāo)體系，仍然需要各個(gè)地方在實(shí)踐中不斷摸索與完善。
記者聯(lián)系了一位長期從事水體治理工作的專家，他從設(shè)計(jì)人員的角度介紹了海綿城市規(guī)劃中遇到的問題。其中突出的一點(diǎn)就是，相關(guān)基礎(chǔ)資料不全，如再生水、交通、防洪排澇等屬于近年來才開始重視的內(nèi)容。缺少這方面的規(guī)劃資料，對(duì)整個(gè)海綿城市系統(tǒng)性的建設(shè)以及評(píng)估都會(huì)帶來影響。因?yàn)橘Y料年份久遠(yuǎn)，有些資料與現(xiàn)實(shí)情況不一致，無法提供實(shí)際、有效的數(shù)據(jù)，導(dǎo)致海綿城市的預(yù)測工程規(guī)模與實(shí)際工程規(guī)模相差甚遠(yuǎn)。
這位專家舉了一個(gè)例子：根據(jù)《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南》，對(duì)降低綜合徑流系數(shù)有重要作用的設(shè)施，主要包括綠色屋頂、下凹式綠地和滲透路面。而在現(xiàn)實(shí)中發(fā)現(xiàn)，南方地區(qū)民居建筑屋頂布滿了太陽能設(shè)施，剩下的面積已經(jīng)無法布置綠色屋頂，只剩下公共建筑屋頂可以利用。
在中國城市學(xué)論壇現(xiàn)場，來自河南的一位學(xué)者向記者反映，河南省有關(guān)透水路面、雨水花園、綠色屋頂?shù)群＞d體的構(gòu)建技術(shù)剛剛起步，從事相關(guān)原材料供應(yīng)和工程建設(shè)的企業(yè)不多，沒有形成完整的技術(shù)保障體系。再加上河南省高校及科研院所對(duì)海綿城市建設(shè)最新技術(shù)的研究并未大范圍展開，企業(yè)、政府與高校的技術(shù)合作尚未建立，導(dǎo)致河南開展海綿城市建設(shè)的技術(shù)體系尚不完善。讓這位學(xué)者擔(dān)憂的是，海綿城市建設(shè)不同于普通的市政建設(shè)，其科技含量更高，也更為復(fù)雜，如果單純依靠現(xiàn)有的技術(shù)研究成果，脫離高校與科研院所等智力機(jī)構(gòu)的技術(shù)支持，海綿城市建設(shè)可能面臨巨大困難。
業(yè)內(nèi)專家指出，在海綿城市建設(shè)已進(jìn)入示范階段的情況下，急需做好頂層設(shè)計(jì)，為各地海綿城市建設(shè)提供技術(shù)指導(dǎo)。
基于此，今年年初，住建部發(fā)布了《海綿城市建設(shè)國家建筑標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)體系》。據(jù)中國建筑標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)研究院標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)事業(yè)部部長詹誼透露，2017年12月前，還將有《海綿城市實(shí)施總體設(shè)計(jì)示例》《全國民用建筑工程設(shè)計(jì)技術(shù)措施——海綿城市建設(shè)低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)專篇》《蓄水模塊選用與施工》等5冊(cè)圖集出版。
■資金難題待破解
呼吁成立建設(shè)基金，激發(fā)社會(huì)資本活力
要實(shí)現(xiàn)海綿城市建設(shè)，任重而道遠(yuǎn)。就當(dāng)前城市總體規(guī)劃來說，建設(shè)海綿城市的確是一筆巨大的投資，所投入的經(jīng)濟(jì)價(jià)值不可能在短期內(nèi)取得回報(bào)。然而，從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，在城市的后期運(yùn)營管理過程中，海綿城市的規(guī)劃建設(shè)不但不會(huì)增加城市的投資，還有助于節(jié)省成本。
但是，海綿城市建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，涉及資金動(dòng)輒幾十億元、上百億元，而且大部分項(xiàng)目都是公益性、無收益的，無形中增加了政府的負(fù)擔(dān)。尤其是中小城市公共財(cái)政支出有限，籌措建設(shè)資金十分困難。
雖然國家大力推廣PPP模式，并出臺(tái)一系列扶持政策，但是PPP模式在我國興起時(shí)間尚短，缺乏成功案例。一方面是對(duì)PPP模式探索研究不夠，缺乏經(jīng)驗(yàn)，程序復(fù)雜，運(yùn)作周期長，操作運(yùn)行困難；另一方面是采用PPP模式投資建設(shè)，社會(huì)資本方不愿接洽、不愿投資，申請(qǐng)政策性銀行專項(xiàng)債或信貸資金投資建設(shè)困難。
以河南省鶴壁市為例，海綿城市建設(shè)試點(diǎn)項(xiàng)目總投資32.87億元，其中PPP模式（政府和社會(huì)資本合作模式）投資5.63億元、政府投資27.42億元，PPP模式所占比例僅為17.1%。
記者在采訪中還了解到，一些西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，較東部沿海發(fā)達(dá)城市而言經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，籌集資金的能力比較弱，社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的程度較低。加之地方經(jīng)濟(jì)增速減緩，引起社會(huì)投資響應(yīng)不夠。同時(shí)，由于中央對(duì)地方土地財(cái)政及融資平臺(tái)的管理加強(qiáng)，地方政府融資能力受到較大制約，都可能影響海綿城市建設(shè)項(xiàng)目的資金來源。
“巧婦難為無米之炊”，很適當(dāng)?shù)匦稳萘水?dāng)下的困局。對(duì)于破解之術(shù)，一些業(yè)內(nèi)專家表示，中央財(cái)政和地方財(cái)政要避免硬投入的建設(shè)思路，可以通過建立海綿城市建設(shè)基金，合理設(shè)定有差別、各種層次目標(biāo)、不同規(guī)模的基金。基金由政府財(cái)政和民間資本聯(lián)合設(shè)立，政府投資占基金總規(guī)模的10%~20%，余下80%~90%由社會(huì)資本補(bǔ)充進(jìn)來。另外，政府保持30%的規(guī)模資金，作為保障資金，防止和抵御基金運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)。這樣的制度安排，不僅激活了民間資本參與城鄉(xiāng)環(huán)境建設(shè)的活力，抵御了基金運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)，還可創(chuàng)造政府基金盈利空間，增加政府財(cái)政收入，起到“窮政府辦大事”的作用。
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