最高法發布生態環境懲罰性賠償司法解釋，大幅提高環境違法成本
【谷騰環保網訊】1月13日，2022年最高人民法院首場新聞發布會，發布《最高人民法院關于審理生態環境侵權糾紛案件適用懲罰性賠償的解釋》（以下簡稱《解釋》），共計14條，將于1月20日起正式施行。出席新聞發布會的最高人民法院副院長楊臨萍，就這部司法解釋的起草情況、主要內容作簡要介紹說明。
為什么要出臺《解釋》？
懲罰性賠償，作為損害賠償填平原則的突破，通過讓惡意的不法行為人承擔超出實際損害數額的賠償，達到充分救濟受害人、制裁惡意侵權人的效果，具有懲罰、震懾、預防等多重功能。
2021年1月1日施行的民法典，除在總則編將綠色原則確立為基本原則，在民事責任章第179條繼續沿用民法總則關于懲罰性賠償的原則性規定之外，還專門在侵權責任編環境污染和生態破壞責任章第1232條新增加規定了生態環境懲罰性賠償制度。
楊臨萍說，最高法把貫徹實施好民法典生態環境懲罰性賠償制度作為踐行習近平生態文明思想、習近平法治思想的生動實踐，在認真總結司法經驗、廣泛征求意見的基礎上，就生態環境侵權糾紛案件適用懲罰性賠償的范圍、認定要件、計算基數和倍數等具體問題予以規范，制定出臺本《解釋》。
《解釋》明確審理生態環境侵權糾紛案件適用懲罰性賠償的原則，細化當事人主張懲罰性賠償的時點和具體請求，懲罰性賠償的適用條件、履行順位等問題，確保民法典生態環境懲罰性制度在審判實踐中落實落細，見行見效。
《解釋》立足解決生態環境領域違法成本低的問題，圍繞審判實踐中亟待統一的懲罰性賠償的適用范圍、責任構成以及賠償金數額的確定等問題進行規范，充分發揮懲罰性賠償的制度功能，依法提高環境違法成本，嚴懲突出環境違法行為，讓惡意侵權人付出應有代價。
《解釋》堅持統籌保護和發展，合理設置懲罰性賠償金數額、懲罰倍數，綜合考量同一環境污染、破壞生態行為已被處以行政罰款、刑事罰金的情形，在維護國家利益、環境公共利益和人民群眾環境權益的同時，引導全社會加快形成綠色生產生活方式，推動經濟發展和環境保護協同共進。
什么情形下啟動懲罰性賠償？賠多少？
《解釋》明確了適用范圍。第2條規定，因環境污染、生態破壞受到損害的自然人、法人或者非法人組織，依據民法典第1232條的規定，請求侵權人承擔懲罰性賠償責任的，適用本解釋。第12條明確了國家規定的機關和法律規定的組織作為被侵權人代表請求懲罰性賠償的參照適用和但書規定。
《解釋》明確了適用要件。與普通環境侵權責任適用無過錯責任歸責原則不同，懲罰性賠償的構成要件更為嚴格。根據民法典第1232條規定，《解釋》第4條至第8條，明確了懲罰性賠償的特別構成要件及其考量因素和典型情形：一是侵權人實施了不法行為；二是侵權人主觀具有故意；三是造成嚴重后果。同時，根據民事訴訟法上“誰主張，誰舉證”的規定，進一步明確由被侵權人對上述特別要件負舉證證明責任。
《解釋》明確了賠償金數額如何確定。民法典第1232條規定，“被侵權人有權請求相應的懲罰性賠償”。在審判實踐中明確懲罰性賠償金數額的具體確定，是統一法律適用的題中應有之義。《解釋》第9條規定，懲罰性賠償金數額，應當以環境污染、生態破壞造成的人身損害賠償金、財產損失數額作為計算基數。第10條明確人民法院確定懲罰性賠償金數額時應當綜合考量侵權人的惡意程度、侵權后果的嚴重程度、侵權人所獲利益、侵權人事后采取的修復措施和效果等因素，同時規定一般不超過基數二倍的規定。
此外，《解釋》還明確了生態環境懲罰性賠償請求應一并提起、一并解決的程序保障。
對生態環境保護將發揮怎樣的作用？
楊臨萍說，民法典新增加規定生態環境懲罰性賠償制度，是生態環境侵權民事責任體系的一項重要內容，也是民法典對現代社會環境問題作出的時代回應。《解釋》的出臺，旨在準確理解和切實實施民法典這一新增規定，對全面加強生態環境司法保護具有重要作用。
一是貫徹最嚴密法治觀。
生態環境領域存在違法成本低的突出問題。傳統補償性損害賠償僅具有填平功能，不足以懲戒侵權人的環境違法行為。普通環境侵權責任適用無過錯責任歸責原則，難以體現針對惡意侵權人的否定性評價。懲罰性賠償責任，通過讓惡意的不法行為人承擔超出實際損害數額的賠償責任方式，對其嚴重侵權行為付出應有代價，提高違法成本。《解釋》的出臺，是貫徹落實用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境的具體實踐，有利于正確統一適用民法典，充分救濟受害人，懲罰惡意侵權人，并警示他人不得實施類似行為。
二是加大生態環境保護力度。
懲罰性賠償責任，是民法典關于環境污染和生態破壞責任規定的一大亮點。針對違反法律規定故意污染環境、破壞生態造成嚴重后果的侵權人，適用特殊的責任方式，是對損害擔責、全面賠償原則的進一步落實。《解釋》的出臺，在禁止令、生態環境修復等預防性、恢復性司法措施之外，明確了懲罰性賠償的具體適用，提供了更為豐富完善的環境司法措施，有助于加大生態環境保護力度，促進生態環境質量持續改善，協同推進人民富裕、國家強盛、中國美麗。
三是實現環境公平正義。
侵權責任方式是民法典保護生態環境的重要手段之一，相比較于行政法、刑法上的保護方式，具有不可替代的優勢。《解釋》規定，懲罰性賠償金數額的確定，應綜合考慮同一污染環境、破壞生態行為已經受到行政處罰或者刑事追究的情形，并規定了懲罰性賠償責任相對于行政、刑事責任的優先承擔順位及其在民事責任內部的劣后位序，有益于有機銜接對同一違法行為的刑事制裁、民事賠償、行政處罰，強化責任追究，切實增進生態環境民生福祉。
最高人民法院環境資源審判庭庭長劉竹梅：
依法審慎適用，懲罰性賠償構成要件更為嚴格
懲罰性賠償會讓侵權人承擔超出實際損害的賠償責任，構成要件更為嚴格。出席新聞發布會的最高人民法院環境資源審判庭庭長劉竹梅回應了媒體關心的兩個重點問題。
如何防止濫用懲罰性賠償？
劉竹梅說，懲罰性賠償是傳統侵權法填平原則的例外，具有加重責任的性質。《解釋》用5個條文的體量規定了懲罰性賠償的適用條件，充分體現了我們嚴格把握其適用條件、依法審慎適用的基本態度，適用須滿足以下三個特別要件：
一是行為要件。
懲罰性賠償具有懲罰功能。侵權人實施了污染環境、破壞生態的不法行為，是對其施以懲罰的正當性基礎。而某一污染環境、破壞生態行為是否具有違法性，應充分關注政府在環境治理體系中所處的主導地位。且根據環境保護法規定，關于環境質量標準、污染物排放標準等事項，可制定嚴于國家標準的地方性標準，或者在無國家標準時制定地方性標準。故《解釋》第5條關于“是否違反法律規定”的認定依據，除狹義的全國人大及其常委會制定的法律外，包括行政法規、地方性法規等在內，必要時可以參照規章的規定。
二是主觀要件。
侵權人的主觀惡意，是懲罰性賠償的基礎性要件。根據《解釋》第6條規定，對侵權人是否具有故意的考量因素，包括其職業經歷、專業背景或者經營范圍，因同一或者同類污染環境、破壞生態行為受到行政處罰或者刑事追究的情況，以及污染物的種類，污染環境、破壞生態的方式等，主要來源于對審判實踐中典型案例的總結。此外，故意作為一種主觀狀態，往往難以直接證明，一般需通過侵權人的行為來認定。故《解釋》第7條根據環境保護法、野生動物保護法、礦產資源法等相關法律規定，明確了應當認定侵權人具有故意的9種典型情形。
三是后果要件。
懲罰性賠償的適用應遵循謙抑原則，聚焦于損害后果嚴重的侵權行為，避免侵權人動輒得咎。且此種嚴重后果，必須是已經實際發生的、現實存在的人身損害、財產損失或者生態環境損害，不能僅是一種風險。《解釋》第8條規定，人民法院認定是否造成嚴重后果，應根據污染環境、破壞生態行為的持續時間、地域范圍，造成環境污染、破壞生態的范圍和程度，社會影響等因素綜合判斷。而造成他人死亡、健康嚴重損害，重大財產損失，生態環境嚴重損害或者重大不良社會影響的，應當認定為造成嚴重后果。
賠償基數和倍數如何計算？
劉竹梅說，明確懲罰性賠償金的計算基數和倍數，是《解釋》貫徹實施民法典第1232條規定，增強其在審判實踐中的可操作性、統一法律適用的重要任務之一。
基數以實際損失計算。
懲罰性賠償是補償性損害賠償之上的附加性責任。其數額的確定應以被侵權人受到的實際損失作為計算基數。對此，消費者權益保護法第55條、食品安全法第148條第2款，商標法第63條第1款、著作權法第54條等關于懲罰性賠償的規定，均采同理。故《解釋》第9條規定，環境私益侵權訴訟中懲罰性賠償金，應以因環境污染、生態破壞造成的人身損害賠償金、財產損失數額作為基數。而人身損害賠償金、財產損失數額的確定，因生態環境侵權糾紛案件的法律適用，除民法典外，還可能涉及諸多生態環境保護的單行法、特別法，故除依照民法典第1179條、第1184條的規定外，增加了“法律另有規定的，依照其規定”的但書表述。環境公益侵權訴訟參照適用懲罰性賠償的，則應以生態環境服務功能期間損失、永久性損失數額作為基數。
倍數一般不超過損失數額二倍。
現行法律、司法解釋中關于懲罰性賠償的倍數限定，存在三種模式。第一種是固定倍數，如“價款十倍或者損失三倍”；第二種是彈性倍數，如“一倍以上五倍以下”；第三種是不設定倍數限制。《解釋》起草中，經過充分調研論證，為兼顧可操作性和靈活性，采取了彈性倍數的模式。同時，考慮到生態環境懲罰性賠償以造成嚴重后果為要件，其損害基數往往較大，將其倍數設定為一般不超過損失數額的二倍，在遵循謙抑原則的同時，亦備特別情勢之需。需要說明的是，二倍以內的倍數規定，并不要求必須是整倍數，根據個案的具體情況，可以確定為小數。
此外，因同一污染環境、破壞生態行為已被行政機關給予罰款或者被人民法院判處罰金的，因缺乏法律依據而不能免除侵權人的懲罰性賠償責任，但《解釋》第10條規定可在確定懲罰金數額時予以綜合考慮。
觀 點
作為新設條款，民法典第1232條中并未立即明確懲罰性賠償的計算基數和標準，最高法適時出臺《解釋》，既延續了民法典設立生態環境領域懲罰性賠償的精神要義，也為今后該條文發揮更大法律功效和實踐價值提供了方向和指引。
——馮帆 全國人大代表、最高人民法院特邀監督員、江西省律師協會副會長、江西省新的社會階層人士聯誼會副會長、國浩律師（南昌）事務所主任
生態環境侵權糾紛案件的審理不僅關涉民事主體合法權益的保護，更涉及生態環境保護和經濟社會發展的統籌。將懲罰性賠償規則延伸到生態環境侵權領域，既是一項全新的積極探索，更亟需最高裁判機關在理解適用和裁判尺度上予以統一指導。最高法審時度勢發布《解釋》，為類似案件審理提供了基本遵循，有助于裁判尺度統一。
——姚輝 中國人民大學法學院教授、最高人民法院特邀咨詢員
民法典第1232條創新性將懲罰性賠償制度引入生態環境侵權領域，是我國環境侵權民事責任體系的一項重大改革。為解決突出生態環境問題，大幅提高環境違法成本，同時為審判實踐提供具體的裁判指引，《解釋》針對審判實踐中存在的主要問題予以完善細化規定，確保了該項制度的正確適用，有效起到懲治不法、震懾和遏制潛在生態環境侵權行為的作用。
——秦天寶 武漢大學環境法研究所所長、教授，中國法學會環境資源法學研究會副會長兼秘書長
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