先立后破 確保“雙碳”目標如期實現
【谷騰環保網訊】自2020年9月我國承諾“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”以來，全社會自上而下掀起了一股碳中和的熱潮，一場廣泛而深刻的經濟社會系統性變革已經啟動。
2021年，在頂層設計層面，我國實現“雙碳”目標的路線圖和時間表逐漸浮出水面；全國兩會期間，“雙碳”已連續兩年正式被寫入政府工作報告，成為“新晉”高頻詞；處理好發展和減排關系、能源領域先立后破、工業行業節能降碳等多項目標任務進一步明確，引發代表委員熱議。
中央經濟工作會議確定了堅持穩字當頭、穩中求進的2022年經濟工作總基調。作為關系未來四十年中國經濟社會發展的重大戰略問題，可以明確的是，我國推進碳達峰碳中和工作的步伐越來越穩健，路徑越來越清晰。
先立后破保能源安全
“減碳一定要把握好先立后破這個原則。”全國兩會期間，習近平總書記在內蒙古代表團參加審議時的話意味深長。
先立后破的表述，此前中央已提及多次。去年底的中央經濟工作會議強調，必須堅持穩中求進，調整政策和推動改革要把握好時度效，堅持先立后破、穩扎穩打。今年的政府工作報告進一步提出，推動能源革命，確保能源供應，立足資源稟賦，堅持先立后破、通盤謀劃，推進能源低碳轉型。
在我國的二氧化碳排放總量中，能源生產和消費相關活動碳排放占比較高。要實現“雙碳”目標，推進能源綠色低碳轉型是關鍵。但綠色轉型是一個過程，動能轉換和發展方式轉變不是一朝一夕就能完成的，尤其是不能影響經濟社會的正常運行。
“富煤貧油少氣”的傳統能源基本格局，決定了我國以煤為主的能源結構短期內難以根本改變。當前，國際市場上石油天然氣等大宗商品價格波動明顯，確保能源安全穩定供應，對于穩經濟、保民生至關重要。
為此，今年的政府工作報告提出，加強煤炭清潔高效利用，有序減量替代，推動煤電節能降碳改造、靈活性改造、供熱改造。與去年相比，“節能降碳”“靈活性”等新增任務要求更加具體。
相關政策已經出臺。作為碳達峰碳中和“1+N”政策體系的重要保障方案之一，2月，國家發展改革委、國家能源局發布《關于完善能源綠色低碳轉型體制機制和政策措施的意見》，提出到2030年，基本建立完整的能源綠色低碳發展基本制度和政策體系；3月，兩部門又印發了《“十四五”現代能源體系規劃》，對“十四五”能源低碳轉型作出詳細部署，提出到2025年，非化石能源消費比重提高到20%左右，單位GDP能耗5年累計下降13.5%。
“能源綠色低碳轉型的前提是保障能源安全。”國家能源局有關負責人表示，意見是能源領域推進碳達峰、碳中和工作的綜合性政策文件，堅持立足國情、先立后破，未來，將與能源領域碳達峰系列政策協同實施，形成政策合力，成體系地推進能源綠色低碳轉型。
碳減排不是減生產力，也不是不排放。全國政協委員、中央黨校（國家行政學院）馬克思主義學院院長張占斌說，我國仍是發展中國家，工業化城鎮化還在深入推進，能源需求也會不可避免繼續增長。“推動‘雙碳’工作，短期內不能放棄傳統化石能源，更不能背離經濟發展這條主線。”
以廣東為例，廣東既是經濟大省，也是能源消費大省，能源轉型對于廣東無疑是一道艱難的必答題。“強化電煤、天然氣供應保障，綜合施策疏導企業發電成本，有效應對電力供需矛盾”被寫入今年廣東省政府工作報告。全國人大代表、廣東省發展改革委副主任朱偉在接受采訪時表示：“推進碳達峰碳中和的力度、節奏必須要與能源保供和保障民生的需求相協調，要在減排過程中確保能源安全穩定供應和平穩過渡轉型。”
減碳需要改革配套，也要發展有序。保供應是前提，要在能源安全的基礎上，一手抓化石能源的“減法”，減少對煤的依賴；一手做好清潔能源的“加法”，保障可再生能源電力消納。
“從去年能源保供形勢看，煤電以全國46.6%的裝機貢獻了60%的電量。預計到2060年，電力系統仍需保留一定的煤電，煤電在一段時期內還將長期存在。”全國政協委員、中國華能集團黨組書記、董事長舒印彪認為，應加快推進CCUS、多污染物一體化近零排放等技術創新與工程應用，持續推動煤電向低碳、零碳乃至負碳轉變。
現代煤化工是煤炭清潔高效利用的一種有效途徑。全國人大代表、國家能源集團包頭煤化工有限責任公司黨委書記、董事長賈潤安認為，應盡力提高煤炭作為原料的綜合利用效能，開啟煤化工高端化、多元化、低碳化發展新階段。
與此同時，近年來，我國可再生能源發展提速。今年的政府工作報告提到，2021年可再生能源發電裝機規模突破10億千瓦。“推進大型風光電基地及其配套調節性電源規劃建設，提升電網對可再生能源發電的消納能力”被寫入2022年政府工作任務中。
張家口壩上草原，一排排風機捕風生電，匯入全球首個風、光、儲多能互補直流電網，涌向北京。剛剛結束的2022年北京冬奧會上，“張家口的風”大放異彩。以“綠色辦奧”為理念，北京冬奧會實現100%綠電供應，所有場館的照明、運行和交通等用電均由張家口的風力發電和光伏發電提供，真正實現了碳中和。
清潔能源也能擔起供電保障重任。當前，國家發展改革委加快推進以沙漠、戈壁、荒漠地區為重點的大型風電光伏基地項目建設，推動風電光伏行業健康快速發展。如今，第一批約1億千瓦大型風電光伏基地項目建設穩步推進，實現了生態效益、經濟效益、減碳效益等多重效益協同。
但目前階段來看，可再生能源在替代傳統化石能源的道路上，仍存在發電不穩定、配套技術不成熟等障礙。
對此，全國政協委員、中國大唐集團黨組書記、董事長鄒磊認為，傳統能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基礎上，應加大力度規劃建設以大型風光電基地為基礎、以其周邊清潔高效先進節能的煤電為支撐、以穩定安全可靠的特高壓輸變電線路為載體的新能源供給消納體系，推動電力系統向適應大規模高比例新能源方向演進。
既要減排又要發展
城市是我國能源消費和溫室氣體排放的主要來源，貢獻了全國85%的直接碳排放。進入“雙碳”時代，地區發展與碳減排要兼顧，經濟增長與碳排放必須脫鉤。未來城市發展的新模式，必然是經濟增長與碳減排并肩同行。
今年的政府工作報告提出，“處理好發展和減排關系”。實際上，自“雙碳”目標確立以來，不少地方已紛紛以降碳為目標展開布局。盡管各地資源稟賦、產業結構和用能現狀等實際千差萬別，但不少地區依托關鍵產業、核心技術，有梯次、差異化、有序地推動碳達峰，創造了一個又一個奇跡。
年初召開的省級地方兩會上，各地紛紛曬出2021年“降碳”成績單。
上海推動500家重點用能企業節能技術改造，新增50家綠色制造企業；浙江狠抓百個千億清潔能源項目建設，啟動700萬千瓦清潔火電、100萬千瓦新型儲能項目開工建設，新增風光電裝機400萬千瓦以上；山東新能源和可再生能源發電量增長35%，海上風電實現零突破，光伏發電、生物質發電裝機均居全國首位。
通過清潔能源項目新增電力，電力行業碳排放將不再增加；通過推動制造企業節能技術研發，工業企業碳排放將不再增加。各地根據自身產業分工和資源特點差異，確立了不同的碳達峰碳中和路線。
清華大學環境學院教授王燦的一項研究可以在一定程度上對城市差異化實現“雙碳”目標進行說明。王燦團隊研究分析了286個地級市，根據碳排放占比，這些城市可分為五類：低碳潛力型城市（115個）、低碳示范型城市（74個）、人口流失型城市（62個）、資源依賴型城市（28個）和傳統工業轉型期城市（7個）。
用城市進行舉例更為直觀。
占比40%的低碳潛力型城市多處在中西部地區，貴陽是典型代表。近年來，依靠發展大數據產業這張王牌，貴陽實現了大數據產業與實體經濟同頻共振。王燦認為，這類地區碳減排應以布局低碳產業體系為重點。
低碳示范型城市的代表多為北上廣深等一線城市，城市能源供應主要依靠外地調入，本地產業結構的低碳轉型已基本完成，預計在“十四五”初期可實現碳達峰。王燦表示，這類地區消費側碳減排任務壓力更大一些，適宜開展低碳技術和低碳產業體系的創新，發揮引領作用。
而其他三類城市碳減排最難。這些城市要么是長期依賴高耗能產業發展，產業轉型升級困難，要么是人口流失問題嚴重，經濟增長遲滯，與此同時，這些地區人均碳排放還相對較高。王燦建議這些類別的城市調整產業結構，運用低碳技術改造和提升傳統產業，淘汰落后產能。
以安徽銅陵為例。這座典型的資源型城市和老工業基地，碳減排之路相對艱難。兩會期間，全國人大代表、安徽省銅陵市委書記丁純說，轉型升級不能全部推倒重來，不能簡單化“一刀切”和“切一刀”。減排應充分考慮區域資源分布和產業分工客觀現實，對標國際能效先進水平進行差別化管控。銅陵靠工業和制造業起家，也必須靠工業和制造業走向未來。
總的來說，無論是哪一個地方，都不能脫離碳達峰碳中和這股熱潮。未來城市發展都要摒棄過去的慣性發展思維，更不能簡單化“一刀切”、蜂擁而上，而應以“雙碳”為牛鼻子，引領經濟的高質量發展。
“推進‘雙碳’必須全國一盤棋。要堅持先立后破、穩妥推進，綿綿用力、久久為功。”全國兩會期間，國家發展和改革委員會主任何立峰在首場“部長通道”采訪活動時明確，中國不搞“碳沖鋒”，也不搞運動式“減碳”，將有力有序有效地推進“雙碳”工作。
這種發展理念和發展思路在今年的政府工作報告未設置具體的能耗強度指標上可窺一斑。根據政府工作報告，2022年能耗強度目標在“十四五”規劃期內統籌考核，并留有適當彈性，新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制。
同時，政府工作報告進一步明確，推動能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變。這一點，在去年底舉行的中央經濟工作會議上已經提及，會議要求創造條件盡早實現能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變。
能耗“雙控”，指的是能源消費強度和總量雙控，這一政策已實施多年，如今為何要向碳排放總量和強度“雙控”轉變？
國家城市環境污染控制技術研究中心教授彭應登表示，能耗“雙控”存在一個問題，即沒有區分清潔能源和非清潔能源。清潔能源在我國西部地區比較充沛，在使用清潔能源特別是可再生能源時，并不產生二氧化碳排放，所以對清潔能源進行控制意義不大。另外，如果對清潔能源豐富的地區進行能耗控制，也會影響當地的經濟發展。
新的碳排放考核機制，無疑為清潔能源的推廣留下了巨大的發展空間，同時也有利于企業減負和地方發展，兼顧了發展和減排、當前和長遠。
“一句話，今后經濟工作中，既要減排，又要發展。”上海能源與碳中和戰略研究院院長、復旦大學經濟學院教授吳力波在接受采訪時表示，今后，國家將不再追求個別年份能耗強度絕對值的下降，為經濟和產業周期的波動留出調整空間；同時強調能耗強度只計量化石能源，非化石能源消費不設限，為可再生能源發展留出空間，積極鼓勵能源結構調整。
節能降碳“主戰場”
工業、建筑、交通是產生碳排放的三大重點領域，也是碳減排的“主戰場”。政府工作報告提出，推進鋼鐵、有色、石化、化工、建材等行業節能降碳，強化交通和建筑節能。
工業是中國經濟的“壓艙石”，也是能源消耗和二氧化碳排放的最主要領域。工信部數據顯示，2019年和2020年，我國能源消費總量均控制在50億噸標準煤內，其中工業占比約為60%。可以說，工業能否率先碳達峰是2030年碳達峰目標實現的關鍵。
近年來，我國工業保持快速發展勢頭，減排成效持續顯現。《新時代的中國能源發展》白皮書顯示，我國2019年碳排放強度比2005年下降近一半，扭轉了二氧化碳排放快速增長的局面。
以工業領域中碳排放量最大的鋼鐵產業為例。“‘十三五’期間，我國鋼鐵行業碳排放總量年均增長不足1%，部分重點企業的碳排放強度已達國際先進水平。”中國社科院生態文明研究所氣候變化經濟學研究室副主任禹湘認為，隨著粗鋼需求量的飽和，鋼鐵行業有望在“十四五”期間提前實現碳達峰。
盡管減碳成績顯著，但任務依舊艱巨。“必須清醒認識到，當前我國工業結構偏重、綠色技術創新能力不強、高端綠色產品供給不充分、區域工業綠色發展不平衡等問題依然存在。”在工信部節能與綜合利用司有關負責人看來，“十四五”期間，圍繞碳達峰碳中和目標節點，實施工業低碳行動和綠色制造工程勢在必行。
相關政策部署進一步加碼。2021年底，工信部印發的《“十四五”工業綠色發展規劃》提出，到2025年，碳排放強度持續下降，單位工業增加值二氧化碳排放降低18%。規劃為“十四五”工業綠色發展描繪了藍圖。
相關行業已經開始為綠色低碳轉型規劃布局。據了解，石化化工行業碳達峰實施政策已制定完成。從總的思路來看，將加快產業布局優化、結構調整，加大節能降碳升級改造和落后產能淘汰力度，發展新能源、新材料等產業，全面推進行業綠色低碳轉型。
兩會期間，不少代表委員認為，從供給側看，工業企業應將節能減碳的挑戰化作轉型升級的機遇，讓綠色低碳理念貫穿于產品制造、供應鏈管理等全過程；從需求側看，相關部門也應以更多綠色需求牽引產業供給，積極引導綠色低碳消費。
當前，隨著城鎮化率的不斷提升，從國際經驗來看，建筑、交通領域用能將成為碳排放的“新高地”。
建筑領域是當之無愧的碳排放大戶。《中國建筑能耗研究報告（2020）》顯示，2018年全國建筑全過程碳排放總量為49.3億噸，占全國碳排放比重的51.3%。
中國建筑標準設計研究院有限公司黨委副書記、總經理曹彬表示，“十三五”期間，隨著大量新技術的應用，建材生產、建筑施工、建筑運行的單位碳排放強度均有所下降，但由于新建建筑、存量建筑總量均不斷增加，建筑領域碳排放總量仍呈上升趨勢。
可見，建筑領域減碳已成為我國實現碳達峰、碳中和目標至關重要的一環。
綠色建筑擁有普通建筑不可比擬的優勢，即節能水平更高，資源消耗更少，生態環境更好，節水效果更明顯。此前，住房和城鄉建設部召開新聞發布會時明確，到2022年，中國要實現城鎮新建建筑中綠色建筑面積占比達到70%。
要實現這一目標，離不開綠色建筑創建行動。在中央層面，住房和城鄉建設部會同國家發展改革委等6部門共同印發《綠色建筑創建行動方案》，推動新建建筑全面實施綠色設計，提升建筑能效水效水平。在地方層面，全國已有26個省（區、市）發布了地方綠色建筑創建實施方案。
“建筑業作為能耗大戶，在建設和運營兩方面碳排放量居高不下。”全國政協常委、河南省政協副主席張震宇認為，建筑應進行科學設計，從源頭降低建筑能耗。同時應提升既有建筑的合理利用率，控制新建建筑規模，對不符合節能減排標準的既有建筑進行升級改造。
交通領域降碳也不容忽視。數據顯示，2020年我國交通領域碳排放9.3億噸，占全國終端碳排放的15%。但根據發達國家經驗，這一占比會隨工業化和城鎮化進程不斷提升，成為實現碳達峰碳中和目標最重要的瓶頸之一。
2021年的中央財經委員會第九次會議提出，交通領域要加快形成綠色低碳運輸方式。交通運輸是大氣污染物的主要排放來源之一，在“雙碳”目標下，交通領域面臨減少污染物排放和降低碳排放的雙重任務。因此，應推進交通運輸減污與降碳協同增效，統一謀劃、統一部署。
全國政協委員、北京交通發展研究院院長郭繼孚表示，城市交通中50%～70%的碳排放來自于個人小汽車出行（北京該比例為70%，年均增速5%），是交通碳排放的絕對主體和減排重點，但長期以來這部分管理體系一直是空白。
好在以純電動和氫燃料為主的新能源汽車異軍突起。根據工信部數據，2021年我國新能源汽車產銷雙雙突破350萬輛，成為名副其實的新能源汽車“大國”。
考慮到汽車保有量逐年上升的趨勢，新能源車輛的滲透比例提升，意味著傳統燃油車在新車產銷和汽車保有量中的占比將會在一定程度上降低。相應的，交通領域的碳排放也會減少。
“2025年交通領域將實現碳達峰。”中國電動汽車百人會副秘書長王賀武認為，汽車產業要關注與動力電池相關的能耗和排放，實現生產過程的低碳化；在車輛運營方面，大力發展純電動卡車及氫燃料卡車等綠色貨運車輛比例；同時關注能源與車的互動，在解決可再生能源波動性的基礎上，實現邊際效應負碳排放，為碳中和提供一條新途徑。
工業、建筑、交通領域的碳減排，亟須國家層面的政策引領和方向指引。據了解，全國節能減排的路線圖和任務單已經明確。
今年1月，國務院印發《“十四五”節能減排綜合工作方案》，部署了節能減排十大重點工程，且明確了具體的目標任務。如到2025年，完成5.3億噸鋼鐵產能超低排放改造，城鎮新建建筑全面執行綠色建筑標準，新能源汽車新車銷售量達到汽車新車銷售總量的20%左右。2月，《高耗能行業重點領域節能降碳改造升級實施指南（2022年版）》發布，為各行業科學做好重點領域節能降碳改造升級作出了部署。
以“雙碳”為抓手的新時代
節奏把握好，基礎要打牢。與2021年政府工作報告首次定調“扎實做好碳達峰、碳中和各項工作”比起來，今年政府工作報告更強調穩妥的節奏，要求“有序推進碳達峰碳中和工作”。
這是對我國實現“雙碳”目標發展經驗的科學總結，也是下一步推動綠色低碳發展的行動指南。
從2022年來看，距離2030年前碳達峰并不遙遠，只剩下8年的時間了。屆時，二氧化碳排放量將達到歷史最高值，進入由增轉降的歷史拐點，同時意味著，我國經濟社會發展與二氧化碳排放將實現“脫鉤”，即經濟增長不再以增加碳排放為代價。因此，碳達峰被認為是一個經濟體綠色低碳轉型過程中的標志性事件。
碳達峰后，緊接著，30年內再實現碳中和，即二氧化碳凈零排放。這意味著，經濟社會要全面轉向綠色低碳，同時做好碳排放和吸收的“加減法”——一邊減少二氧化碳等溫室氣體排放，一邊增加碳匯、發展碳捕集和封存技術等，實現二氧化碳平衡。
碳達峰與碳中和之間的時間窗口期，中國遠短于很多發達國家，挑戰之艱巨不言自明。這是我國應對全球氣候變化的自我加壓、主動作為，“有序推進”的提法也有著對當前經濟高質量發展的考量。
錨定明確的目標和方向，接下來就是因地制宜采取行動了。為確保“雙碳”目標如期實現，一系列符合實際也更具可操作性的政策行動已經落地實施。
首先是中央層面確定這項工作的總基調。2021年3月，中央財經委員會第九次會議強調，要把碳達峰、碳中和納入生態文明建設整體布局，并為如期實現2030年前碳達峰、2060年前碳中和目標指明了方向。
尤其是2021年11月中共中央、國務院《關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》發布以來，減污降碳協同增效邁出堅實步伐。
2021年12月中央經濟工作會議提出“正確認識和把握碳達峰碳中和”“不可能畢其功于一役”的要求，對于“雙碳”有了更精準的要求和詮釋，工作思路也愈發清晰。
其次是碳達峰碳中和“1+N”政策體系漸次落地。2021年9月，《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》正式發布，為“雙碳”進行了系統謀劃、總體部署，為后續各重點領域及行業政策措施和行動提供了政策支撐。
1個月后，《2030年前碳達峰行動方案》發布，對推進碳達峰工作作出總體部署，“穩妥有序、循序漸進推進碳達峰行動，確保安全降碳”目標進一步明確。
隨后，國家發展改革委、工信部等相繼出臺政策，豐富“1+N”政策體系。能源、工業、城鄉建設、交通運輸、農業農村等重點領域，以及鋼鐵、石化化工、有色金屬、建材、電力、石油天然氣等重點行業的碳達峰實施方案將陸續發布，與科技支撐、財政金融、碳匯能力、統計核算和督查考核等支撐政策一道，為做好“雙碳”工作指明了方向、明確了要求。
生態環境部積極推進應對氣候變化相關工作，并取得了積極成效。尤其是全國碳市場第一個履約周期順利收官，履約完成率99.5%（按履約量計），整體運行平穩。低碳試點示范和氣候適應型城市建設試點工作不斷推進，組織編制《國家適應氣候變化戰略2035》，持續提高適應氣候變化能力。
據了解，下一步，生態環境部將推動構建綠色低碳循環發展的經濟體系，將碳達峰相關工作納入中央生態環境保護督察。政策方面，將印發實施《“十四五”應對氣候變化規劃》，推動《減污降碳協同增效實施方案》出臺和落實，會同有關部門推動《碳排放權交易管理暫行條例》盡快出臺，做好《國家適應氣候變化戰略2035》的發布實施工作等。
最后是地方做好探索，推動產業實踐落地。當前，相關省份已完成政策對接，具體項目全面推進，全國一盤棋的政策體系為區域、產業、技術協同創造了條件。
在地方層面，按照中央總體部署，31個省（區、市）均出臺了與“雙碳”相關的規劃或行動方案，北京、河北、遼寧、重慶等地明確了碳達峰、碳中和“路線圖”：選擇2025年、2030年與2060年各設置階段性目標的經典“三步走”戰略，突出碳排放強度和總量“雙控”，著力調整優化產業結構、能源結構、交通運輸結構，建設一批零碳示范園區，建設碳排放權交易市場等細化措施躍然紙上，并逐步落地到具體的產業建設中。
在行業層面，以央企為代表，各領域紛紛出臺與“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要相適應的“雙碳”方案及任務目標。與此同時，全國碳排放權交易市場建設各項工作扎實推進，2021年7月順利啟動全國碳市場上線交易以來，配套制度體系持續完善。
可以說，隨著生態文明建設持續推進，我國已進入以碳達峰、碳中和為抓手的新時代。
就在全國兩會前夕，碳達峰碳中和工作領導小組全體會議召開，中共中央政治局常委、國務院副總理、碳達峰碳中和工作領導小組組長韓正強調，要充分認識“雙碳”對高質量發展的支撐和引領作用，保持戰略定力不動搖，聚焦重點領域和關鍵環節，扎扎實實推進“雙碳”工作，走出一條符合國情的生態優先、綠色低碳發展道路。
道阻且長，行則將至；行而不輟，未來可期。繼2021年全面啟動“雙碳”轉型，2022年“雙碳”工作的指向更加鮮明。在這個關鍵年份，只有穩字當頭，穩中求進，才能行穩致遠，確保碳達峰碳中和目標愿景如期實現。
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