散煤“清零”，難否？#聚焦三大攻堅戰行動方案#
【谷騰環保網訊】生態環境部等15部門日前聯合印發《深入打好重污染天氣消除、臭氧污染防治和柴油貨車污染治理攻堅戰行動方案》（以下簡稱《行動方案》），其中京津冀及周邊地區、汾渭平原攻堅行動中要求強化分散低效燃煤治理，并提出“2025 年采暖季前，平原地區散煤基本清零”的目標。
“對散煤清零工作目標，我們有信心、也有決心完成。”看到《行動方案》提出的目標后，北京市懷柔區生態環境局的一位工作人員信心滿滿。
對京津冀及周邊地區、汾渭平原地區來說，距離散煤“清零”的目標還有多遠？目前還面臨哪些難點問題？又該如何解決？記者日前采訪了相關專家。
在北京大學能源研究院特聘研究員楊富強眼中，《行動方案》提出的散煤“清零”目標是基于多年來大氣污染防治攻堅戰取得的非凡成就。
自然資源保護協會與北京大學能源研究院在不久前第七屆中國散煤綜合治理大會上聯合發布的《中國散煤綜合治理調研報告2022》顯示，截至2021年底，我國散煤削減約4.4億噸，散煤消費量下降了58.7%。其中工業散煤治理貢獻巨大，目前重點區域已經基本完成工業小鍋爐的散煤治理，工業小窯爐的落后產能淘汰、清潔能源替代和改造升級等工作也取得了積極成效。
“2013—2017年‘大氣十條’實施期間，二氧化硫、氮氧化物和PM2.5下降的幅度是中國歷史上大氣污染物排放量下降最快的。”中國工程院院士、清華大學碳中和研究院院長、清華大學環境學院教授賀克斌介紹，“在不同的技術措施中，工業重點行業的提標改造、工業鍋爐改造、落后產能、散煤的清潔化替代，是對污染物減排貢獻最大的。”而在2018—2020年，農村清潔取暖是對全國PM2.5平均濃度，尤其是京津冀、汾渭平原等重點地區PM2.5平均濃度改善最大的措施。
根據《中國散煤綜合治理調研報告（2022）》，截至2021年底，10t/h以下燃煤小鍋爐煤耗量在燃煤工業小鍋爐燃煤總量中的占比由2015年的45%下降至16%。在“藍天保衛戰三年行動計劃”實施期間，工業燃煤小鍋爐的污染控制技術及其應用得到了有效提升。
在供暖方面，截至2021年底，我國北方地區清潔取暖面積約156億平方米，清潔取暖率達到73.6%，相比2016年，2021年北方地區清潔取暖率提高了35.4個百分點，超預期完成了《規劃》中“2021年北方地區清潔取暖率達到70%”的目標任務。
散煤治理等措施帶來的成績有目共睹。2021年，“2+26”城市優良天數比例為67.2%，相比2017年上升17.9個百分點；PM2.5平均濃度為43微克/立方米，相比2017年降低36.8%；PM10平均濃度為78微克/立方米，相比2017年降低35%。汾渭平原城市優良天數比例為70.2%，相比2017年上升18.1個百分點；PM2.5平均濃度為42微克/立方米，相比2017年降低35.4%；PM10平均濃度為76微克/立方米，相比2017年降低33.3%。
十年來，扎實的大氣污染防治工作打下的基礎，也是懷柔區生態環境局對完成散煤“清零”目標充滿信心的原因之一。“2014年，懷柔區全面啟動供暖燃煤新能源替代改造建設工作，到2016年平原地區實現集中采暖用能無煤化、農戶用能清潔化。截至目前，懷柔區已經累計完成煤改清潔能源192個村、6.6萬戶。今年，我們將穩步推進4個鎮、23個村、8018戶‘煤改電’改造工程，對69個村莊約5000戶繼續實施優質燃煤替代。”這位工作人員說。
自然資源保護協會項目經理艾濛認為，在美麗中國和“雙碳”目標指引下，散煤治理仍需保持定力，在工業和民用兩方面持續推進散煤清潔化、減量化和替代，大力推動可再生能源的利用，力爭在“十四五”期間再削減散煤2億噸，到2030年，基本解決散煤污染問題。
《行動方案》中提到的京津冀及周邊、汾渭平原地區散煤“清零”目標，是為了啃下大氣污染治理的硬骨頭，也是推動大氣污染治理向更深、更廣的方向前進的動力。
“在多措并舉之下，我國散煤治理取得了積極成效。工業散煤較民用散煤更加快速地下降，促使我國散煤消費結構和分布發生了很大變化。散煤構成由過去以工業為主轉變為以民用為主；隨著重點區域治理工作的積極推進，非重點區域的散煤消費顯得尤為突出。伴隨這些變化，我國散煤治理在深水區縱深推進的過程中，必然面臨更高的難度、更廣的治理范圍。”楊富強說。
其中，工業小鍋爐分布主要集中在東北和內蒙古，其次是華東和西北地區；北方清潔取暖支持項目正在向東北和西北地區擴圍。楊富強告訴記者，這也是《行動方案》中對東北地區和天山北坡城市群提出明確治理要求的原因之一。
建材行業小窯爐治理仍然面臨淘汰落后和清潔能源替代的艱巨任務。根據《產業結構調整目錄（2019年本）》，尚有部分淘汰類的小窯爐未完全退出。以磚瓦輪窯為例，目前仍有15%左右的磚瓦輪窯生產企業，約1000萬塊標磚的落后產能，主要分布在新疆、甘肅、寧夏、陜西、內蒙古等西部省份和其他省份中比較偏遠的地區。
“北方清潔取暖工作面臨著復合型經濟性難題和農村建筑能效提升相對滯后的困境，農村電氣化和可再生供熱方向明確、但支持政策仍需完善的現狀。”楊富強指出，尤其是隨著很多地區對農村清潔取暖的補貼相繼到期，農民是否會“復燒”散煤成為農村散煤治理的關鍵問題。
農業農村部農業生態與資源保護總站首席專家李景明此前就警告說，與城市不同，農村地區的清潔取暖涉及資源可獲得性和經濟可承受性等問題，“如不予以解決，農村地區散煤治理將難有立足點。”
河北省保定市生態環境局蠡縣分局的一位工作人員在與記者談話中也透露出了類似的擔憂。
北京大學能源研究院課題組通過問卷調查方式獲取來自6個城市575份農村家庭清潔取暖改造技術及實際取暖費用變化情況。調查結果顯示，農戶可承受的清潔取暖支出普遍在2000元以下，占比81%；19%的農戶可承受2000元以上；能夠承受2500元以上的農戶占比僅2%。“即使清潔取暖改造后取暖成本上升，但受實際經濟承受能力或實際支出意愿的約束，居民用戶在期待更高的、更長效的運行補貼的同時，往往會主動降低取暖需求，如減少取暖面積、降低室內溫度、減少取暖時間等方式，通過降低用能來實現支付能力或支付意愿的剛性約束。”楊富強告訴記者。
雖然建設補貼和運行補貼在地方層面不斷優化，但受新冠肺炎疫情及經濟下行影響，地方財政壓力更加緊張，中央資金帶動作用有下降趨勢。據調查，2017—2019年，重點地區（天津、河北、河南、山西、山東、陜西）清潔取暖資金投入中，地方財政資金是中央資金投入的2.42倍。據有關統計，第二批23個清潔取暖試點城市的中央資金對地方財政資金投入的資金帶動系數為1.9倍。2021年，重點區域的中央資金帶動系數已降低至1.57倍，非重點區域更低，中央資金帶動系數為1.43倍。
“在北方清潔取暖工作中，東北和西北地區的氣候條件和經濟條件不及重點區域，且加之疫情影響，清潔取暖改造經濟性問題的解決將更加緊迫。另外，在國家“雙碳”戰略下，農村用能電氣化和可再生能源清潔取暖成為大勢所趨。但可再生能源供暖的發展需要系統性的支持政策，包括整體規劃、科技研發、標準制定、財稅金融等方面。然而目前可再生能源供暖政策尚不完善。”艾濛說。
賀克斌認為，在未來相當長的時間里，散煤治理還會發揮非常重要的作用。
“在工業領域，繼續淘汰落后產能、加快以大代小和清潔能源替代。”楊富強指出，其中，工業小鍋爐治理措施主要包括直接淘汰、以大代小和清潔能源替代。
建材工業小窯爐治理以淘汰落后和天然氣替代為主。楊富強表示，在“十四五”期間，淘汰落后仍然是散煤減量的重要舉措，預計在散煤減量中的貢獻可達60%。其次是清潔能源替代，在建材行業中主要是天然氣替代。
同時，可在全國范圍內加強工業散煤治理及動態追蹤。動態管理產業結構調整目錄和落后產能清單。與時俱進地推動相關產業發展和升級，適時提高產業門檻，從環保、低碳、綠色發展的角度，對工業企業鍋爐和窯爐等排污設施進行臺賬管理，并加強動態監管。
民用散煤治理方面，艾濛建議，要統籌構建農村能源社會化服務體系，將清潔取暖納入其中。統籌考慮和依托鄉村城鎮化、美麗鄉村建設，將農村能源基礎設施建設納入規劃，與道路建設、供水設施等統籌規劃，提升農村清潔取暖基礎設施水平，加快落實農村建筑能效提升。要編制出臺《北方地區清潔取暖技術指南》，強化可再生能源優先原則，明確可再生能源在清潔取暖中的戰略方向，并根據當地資源稟賦和用能需求，因地制宜研發區域差異化的農村建筑節能改造技術方案，合理布局可再生能源供暖項目。
“在財政補貼政策方面，建議開展清潔取暖運行補貼跟蹤研究，并同步開展運行補貼退坡速度研究，為后續成本分攤機制的建立提供科學支撐。”楊富強建議，在研究基礎上，出臺關于清潔取暖補貼標準的制定導則，提出補貼標準制定的原則、方法、目標、時效、路線（含退坡）等。“可以研究農村清潔取暖改造項目CCER方法學，開發清潔取暖項目參與溫室氣體自愿減排交易項目。”
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