垃圾處理產業化與深化改革研究
始于2002年的全國垃圾處理產業化，隨著原國家計委、建設部等（以下簡稱四部委）下發的《關于實行城市生活垃圾處理收費制度促進垃圾產業化的通知》，拉開了改革的大幕。這場改革，明確要求“改革垃圾處理體制，實行企業化管理。垃圾處理單位應實行政企、政事分開，要引入競爭機制，通過公開招投標的方式，擇優選擇有資質的企業承擔城市生活垃圾處理工作。積極探索特許經營、承包經營、租賃經營等多種運營方式，降低建設和運營成本，不斷提高服務質量。”
從此，各大、中城市的環衛改革，都進行了以建立垃圾收費制度為契機的“政企分開、政事分開、事企分開、管理和作業分開”（俗稱“四分開”）為主的綜合改革。環衛的作業部門與管理部門，脫鉤并轉制為企業；職工的身份，由事業編制轉為企業（包括國企和股份制企業）；環衛行業，則引入了市場競爭機制（也有稱市場化的）。通過數年的平穩過渡，實現了垃圾處理體制的產業化改革。
但是，由于垃圾收費制度的設計尚不完善，在實施中普遍存在收費起點較低、收繳率不高、收費成本偏高等通病，加之收費定性的模糊，使得以此為基點的環衛綜合改革，如何進一步深化成為一個值得探索和研究的問題。本文提出的這一問題，望能引起同行的關注和共同討論。
一、生活垃圾收費的實施瓶頸和制度安排的困惑
1.價格機制有違市場規律，原環衛轉制企業難享收費“激勵”
按照市政公用事業市場化實施意見，垃圾處理收費定性為經營性服務收費。這意味著生活垃圾處理收費不僅要彌補各項作業的成本，還要產生一定的市場利潤率；垃圾處理服務不再由政府全額撥款，而是由垃圾產生單位或者個人承擔相應的污染治理費用。根據國家四部委的通知，生活垃圾處理費涵蓋垃圾收集、運輸和處理三個環節的費用。從目前垃圾處理行業的業態來看，以上海為例，（2005年5月—2007年4月）行政審批登記兼營生活垃圾收集和運輸的企業有90家，收集企業20家，運輸企業2家，處理企業12家（包括餐廚垃圾處理企業），其中不少生活垃圾收運企業還兼業道路清掃、糞便和餐廚垃圾的收運等業務。1由于垃圾收運和處理兩項服務分別由不同的市場主體提供，為確保收費的合理分配和規范管理，客觀上，政府應該成為生活垃圾處理費的征收主體，并對其進行分配。分配的依據顯然應該是各環節的作業成本，但是從當前環衛經費撥付的情況來看，還難以做到。除末端處置基本能做到按量付費外，前端收集和運輸由于涉及到混業經營，大多采取“打悶包”的方式，以事業模式下的作業任務量和經費為參照，按照一定的折算系數向企業撥付經費，導致作業成本邊界不清，企業也缺乏成本管理的概念，不利于服務效率和質量的提高。但如果真正實施按成本加合理利潤收費，末端處置企業數量雖少（外資、合資、民營為主），員工不多，但資金投入量大，以 BOT方式融資還需加上資金回報因素，將占據收費分配的大部分權重；而大量的前端收集企業（多為原環衛作業單位轉制），屬于勞動密集型服務類工作，盡管一線員工人數眾多，勞動強度大，又直接面對收費對象，由于成本量化困難，人力成本較低，在收費分配中處于弱勢，難以分享相應的“收益”，這對于體現公共服務的傳統一線環衛作業員工來說，既不公平，也很難體現用收費機制來反映服務質量的提升。
2.市場利益驅動偏離收費目的導向，生活垃圾收集企業面臨“贏利”相悖
生活垃圾處理收費的目的，一是為垃圾處理籌措資金，給予從事垃圾處理的企業合理的盈利，從而促進垃圾處理市場培育和產業發展；二是通過收費減少垃圾排放，促進垃圾資源化利用。從實際運行情況來看，收費對垃圾減排的促進效果并不明顯。其原因是多方面的，首先，收費標準并沒有完全按照實際產生量收取，產生單位和收費單位間價格協商的余地較大，收費成本很高；其次，由于垃圾收集的公益性，不能將不繳費的單位排除在服務之外，造成收費的困難；第三，作為前端的生活垃圾收集企業可能陷入，只有多收集才能多贏利，無形中加大可以分類或資源利用的垃圾進入末端處理的垃圾數量，而如果前端分流或減排（作為收費的目的之一，有利于環保和可持續發展），企業和員工卻只能減收。
3.收費制度與環衛改革實踐不相協調，不能取代政府提供的公共服務職能
按四部委的文件要求，垃圾處理費由行政事業性收費變為經營性收費。按照經營性收費的管理原則，經營性收費由提供服務的市場主體向消費者收取，并開具經營性服務發票，收費所得作為企業經營收入，需要繳納稅收。從環衛作業市場化改革的情況來看，相關的收費管理規定與改革運行實踐還存在許多不協調的地方。各城市通常的做法是成立收費中心（事業單位）實行費用結算和劃轉，一線的收費員往往是環衛企業的員工，以收費中心的名義開展收費工作（經培訓持證上崗），事實上又造成了新的“事企不分”，這又背離了環衛改革“ 四分開”的初衷。當然，還有稅收減免等問題，不在此敖述。
需要強調的是，垃圾收費不等于政府卸包袱，政府還要承擔相應的責任。2環衛作業服務的很多項目是很難向作為個體存在的居民要錢的，所以無論收費如何，提供環衛公共服務仍然是政府重要的責任，也是政府不能推卸的責任。
二、改進和完善生活垃圾收費制度，加強公共服務提供，深化環衛改革的幾點建議
自2005年以來，國家經濟運行良好，使得國家有財力、有條件逐步加大以民生為主的公共服務投入。城市生活垃圾處理作為環保主要的污染控制目標，同樣需要政府企業、社會來共同治理。結合當前各地實施生活垃圾收費制度的實際，結合環衛綜合改革的推進和深化，提出以下幾點政策建議：
1.在推進生活垃圾收費制度，擴大收費范圍的同時，政府預算中應保持穩定的垃圾處理的專項資金
在這方面，已有部分省市將環保投入確定為GDP的3%，現在需要明確的是其中政府投入的實際數額，并且有確定比例。實施生活垃圾收費制度，不能僅僅依靠收費還貨的方式來建設垃圾處理基礎設施。在資金流動性充裕的環境下，政府應該探索直接融資，如采用地方政府債券等效率更高成本更低的投融資方式，發揮公用財政的根本作用，用來改善環境，解決好生活垃圾污染治理等民生問題，這也是構建和諧社會的重要環節。
2. 生活垃圾收集清運（短途）環節宜納入社會公共服務體系
由于我國城市居住區很少采用每家每戶獨立的垃圾收集箱，更多的是采用小區設置公用的垃圾箱房，因此，垃圾收集更顯公共服務的特征。鑒于現有環衛垃圾收集一線作業隊伍中農民工居多，不但勞動強度大，工作環境差，收入卻徘徊在最低工資線附近。加上市場選擇的價值取向，導致了垃圾清運的作業規范和服務質量不可能由于“產業化”而得以提升。長此以往將嚴重影響環衛事業的發展后勁和公眾形象。因而是否可在改革設計和制度安排中，考慮將生活垃圾收集清運（短途）環節納入社會公共服務體系。在實行生活垃圾收集企業作業服務專業化的同時，給予“公益性非盈性”企業或“公共服務”事業單位的定位，使其結合垃圾收集、清運同步開展如宣傳、幫助、指導垃圾分類收集和資源利用等社會服務工作，也可以包括環境整治、應急救助等；員工也得到體面的收入和尊嚴。
3.探索實行部分“成本收費”，促進生活垃圾減排和資源化、無害化
如果將生活垃圾收集清運（短途）環節納入社會公共服務體系，就排除了收集環節成本的不確切因素對整個定價設計的影響，結合當前生活垃圾收費的實際情況，可以試行部分“成本收費”過渡方式，即對生活垃圾“轉運”和“最終處置”企業的運營成本加合理的利潤作為收費定價的依據，而前端的收集環衛作業服務，并入道路清掃保潔、公廁服務等部分，由政府負責提供、或購買、或招標。這樣或許能較快地使現有的生活垃圾收費標準向成本收費靠攏，同時，收費價格的制定也完全可以公開和透明，便于公眾的監督和認可。也基本符合國家發改委所要求的“生活垃圾收費制度，提出要逐步提高到能夠補償垃圾處理企業的收集、運輸、處理等環節的成本，并且合理盈利”。
總之，推進和深化環衛改革，必須確立“公平、公開、公正”的競爭機制，以提高資金使用效率和公共服務質量為重點。
1 數據來源：上海市市容環境衛生管理局門戶網站。
2 徐宗威. 公用事業特許經營改革談（下）. 上海城市發展, 2007, (1): 38-40.
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