垃圾處理處置設(shè)施選址中存在的問題及解決對策
前言
改革開放 20多年來，我國經(jīng)濟進入持續(xù)快速增長期，人民物質(zhì)文化生活水平不斷提高，城市規(guī)模和數(shù)量急劇膨脹，使我國城市生活垃圾污染問題日益突出，其管理和控制已成為環(huán)境保護領(lǐng)域的突出問題之一。據(jù)不完全統(tǒng)計，中國城市生活垃圾的歷年堆存量已達(dá) 60 多億噸， 侵占了 5億多平方米土地， 造成全國 200 多座城市陷入垃圾包圍之中。 從這個意義上說，我國城市生活垃圾已經(jīng)處于超前污染的狀態(tài)。 如此大量的城市生活垃圾若得不到及時和有效的處理，將對城市生態(tài)環(huán)境及周邊的水體、大氣、土壤等造成嚴(yán)重的污染，同時也將造成資源的極大浪費。
近年來，為解決生活垃圾的污染問題，國家制定了一系列法規(guī)、政策、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)等，指導(dǎo)、支持、鼓勵加快生活垃圾處理步伐，各級政府在推行生活垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的同時，投入大量資金或出臺優(yōu)惠政策，大力支持生活垃圾處理工程建設(shè)。但是由于垃圾處理處置設(shè)施既是環(huán)保設(shè)施，同時也是一個潛在污染源，伴隨著垃圾處理處置設(shè)施的建設(shè)和使用，污染、生態(tài)環(huán)境破壞和環(huán)境風(fēng)險隱患可能隨之產(chǎn)生，加上人們對垃圾普遍厭惡的情緒，垃圾處理處置設(shè)施選址時周邊居民反映十分強烈，阻力較大。
然而，作為改善環(huán)境質(zhì)量、落實污染減排、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會的必要基礎(chǔ)設(shè)施，垃圾處理處置設(shè)施的建設(shè)勢在必行。垃圾處理處置設(shè)施場址的正確與否，會對環(huán)境和人群產(chǎn)生直接或潛在的長期影響。因此，垃圾處理處置設(shè)施場址的合理選擇，是垃圾無害化處理的第一步，也是垃圾處理工程建設(shè)過程中最重要、最關(guān)鍵的一步。
1．垃圾處理處置設(shè)施選址的影響因素
垃圾處理處置設(shè)施選址的影響因素十分復(fù)雜， 其規(guī)劃必須服從于城市總體規(guī)劃和環(huán)境保護規(guī)劃，考慮城市土地利用和市政公用設(shè)施的功能，包括設(shè)施建設(shè)對城市空間資源配置的影響，選址是否滿足配套設(shè)施和環(huán)境保護的要求等。此外，垃圾處理處置設(shè)施的選址還涉及垃圾處理資源化的經(jīng)濟因素、垃圾處理無害化的環(huán)境因素、垃圾處理減量化的社會因素，垃圾的處理處置需獲得經(jīng)濟效益、環(huán)境效益和社會效益，并達(dá)到這三個效益的最佳配置。 影響垃圾處理處置設(shè)施選址的具體因素包括水污染、運輸成本、大氣污染、垃圾處理補貼費用和上網(wǎng)電價、固體廢棄物污染、對周邊居民影響、垃圾數(shù)量和質(zhì)量、對生態(tài)景觀影響、法律法規(guī)和政策規(guī)劃、對周圍土地污染、運營費用、供水供電通訊情況、土地價格、建設(shè)費用等等。這些因素相互影響，相互制約，又相互聯(lián)系，是一項十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程。
2．垃圾處理處置設(shè)施選址的基本原則
有關(guān)垃圾處理處置設(shè)施的選址條件和要求，在我國的相關(guān)法律、法規(guī)、政策、部門規(guī)章、規(guī)范性文件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中都有比較明確的說明。在這些具體的條文之外，還要注意以下七方面的問題：
（1） 選址位置。要盡量避免選址在行政區(qū)域的交界處，除非考慮兩地設(shè)施共享；同時應(yīng)充分考慮生活垃圾物流組織的合理性。
（2） 用地性質(zhì)。一是應(yīng)盡量少占或不占耕地，這是我國基本國策的要求；二是一般不得選址在大中城市建成區(qū)和城市規(guī)劃區(qū)；三是有條件時應(yīng)盡量靠近污水處理廠等市政公用設(shè)施，以利于資源共享。
（3） 周邊環(huán)境。不要選址在水源保護地、自然保護區(qū)和旅游區(qū)以及可能造成敏感區(qū)環(huán)保目標(biāo)不能達(dá)到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)要求的區(qū)域。
（4） 交通組織。交通應(yīng)相對便利，運距應(yīng)相對合理，沿途交通影響應(yīng)相對較小。
（5） 面積控制。一是設(shè)施用地面積應(yīng)控制在國家規(guī)定的用地指標(biāo)以內(nèi)；二是廠區(qū)綠地率應(yīng)控制在 30%以內(nèi)，這里需特別注意，以前對綠地率的要求是不小于 30%；三是征地控制，也就是一般不得帶征地。
（6） 以人為本。要充分重視公眾意見，做到重要信息全部公開，并盡可能多的考慮一些公益性的項目。
（7） 市政配置。選址處的給水、排水、電力、通信等市政基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)滿足最基本的條件。 3．垃圾處理處置設(shè)施選址中存在的問題
垃圾處理處置設(shè)施的選址歷來是一個老大難問題，近年來，隨著國家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的提高、公眾環(huán)保意識的加強、 城市建設(shè)的快速發(fā)展以及現(xiàn)有大多數(shù)垃圾處理處置設(shè)施對周邊環(huán)境存在不同程度的污染現(xiàn)象， 垃圾處理處置設(shè)施的選址問題越來越成為工程建設(shè)的難點和公眾關(guān)心的焦點。
為什么當(dāng)初花費許多精力編制、 多方認(rèn)為比較完善并通過人大常委會審批的垃圾處理設(shè)施選址規(guī)劃得不到完整的實施， 某些垃圾處理設(shè)施的選點落實困難重重？這其中有設(shè)施選址規(guī)劃本身的原因，也有政府、垃圾處理企業(yè)的原因，還有來自社會公眾的障礙。總的來說，垃圾處理處置設(shè)施選址中存在的問題包括以下幾個方面：
（1） 選址規(guī)劃考慮不周，前期準(zhǔn)備不足。垃圾處理處置設(shè)施選址需要綜合考慮環(huán)境、經(jīng)濟、社會等多方面的因素，十分復(fù)雜。如果規(guī)劃時對選址落實困難的重要性程度估計不足，選址前期不能充分預(yù)計城市規(guī)劃新的發(fā)展動向和大型城市建設(shè)項目的影響， 在后期實施過程中就有可能出現(xiàn)一些新的困難和問題。
（2） 相關(guān)的環(huán)保政策、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范表述不明，互相矛盾。近幾年我國相關(guān)政府部門相繼出臺了一些垃圾處理及其污染控制的政策、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，對各種垃圾處理處置設(shè)施選址都做出了具體的規(guī)定和要求，但是不同部委頒發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)中存在不一致的地方，有的標(biāo)準(zhǔn)中用詞含糊不清，難以具體執(zhí)行。國家環(huán)境保護總局和國家發(fā)展和改革委員會于 2006 年 6 月 1 日聯(lián)合下發(fā)了 《關(guān)于加強生物質(zhì)發(fā)電項目環(huán)境影響評價管理工作的通知》 （環(huán)發(fā)[2006]82 號） ，其中關(guān)于生活垃圾焚燒發(fā)電項目的場址選擇做出了如下規(guī)定： “除國家及地方法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、政策禁止污染類項目選址的區(qū)域外，以下區(qū)域一般不得新建生活垃圾焚燒發(fā)電類項目： （a）大中城市建成區(qū)和城市規(guī)劃區(qū)； （b）城鎮(zhèn)或大的集中居民區(qū)主導(dǎo)風(fēng)向的上風(fēng)向； （c）可能造成敏感區(qū)環(huán)境保護目標(biāo)不能達(dá)到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)要求的區(qū)域。 ”其中，選址不能在規(guī)劃區(qū)和建成區(qū)在邏輯上互相矛盾，導(dǎo)致無法執(zhí)行；上風(fēng)向和下風(fēng)向是相對的，一個城市的下風(fēng)向可能就是另外一個城市的上方向，而且同一個城市也存在主風(fēng)向和次風(fēng)向； “敏感區(qū)”一詞更是含糊不清，造成政策和標(biāo)準(zhǔn)無法判斷和執(zhí)行。據(jù)有關(guān)專家介紹，目前這一問題已經(jīng)引起相關(guān)政府部門的高度重視，以后的標(biāo)準(zhǔn)中將會修正或刪除這些相互矛盾和概念含糊的地方。 （3） 政府對垃圾處理處置設(shè)施的必要性和重要性不夠重視。有些地方政府，尤其是在一些中小城市， 政府還沒有充分認(rèn)識到垃圾處理處置設(shè)施作為城市市政公用基礎(chǔ)設(shè)施的必要性和重要性，在統(tǒng)籌安排城市發(fā)展建設(shè)項目時未能對垃圾處理處置設(shè)施用地做出控制避讓，在城市用地決策時總是拿垃圾處理設(shè)施用地開刀， 不能按照規(guī)劃主動引導(dǎo)生活垃圾處理設(shè)施有序建設(shè)。
（4） 相關(guān)政府部門之間缺乏溝通。由于垃圾處理處置設(shè)施的選址要綜合考慮當(dāng)?shù)氐乩怼夂颉⒌乇硭臈l件、水文地質(zhì)和工程地質(zhì)條件、經(jīng)濟、交通、社會及法律等因素，選址過程中涉及到國土、衛(wèi)生、環(huán)保、建設(shè)等多個政府部門，這些部門之間溝通不及時、不充分也是造成垃圾處理處置設(shè)施選址困難的一個主要原因。
（5） 政府和垃圾處理企業(yè)失信于民。垃圾處理處置設(shè)施是消納污染物的場所，但是垃圾處理過程中也會排放廢水、廢氣、滲濾液、惡臭、揚塵和飛灰等污染物，是一個潛在的污染源，垃圾處理處置設(shè)施建設(shè)和運營過程中難免會對周圍環(huán)境產(chǎn)生影響。 由于以前許多處理設(shè)施技術(shù)水平落后、運營管理不善及環(huán)境治理不到位，實際運行的無害化水平達(dá)不到設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，受到周圍民眾的投訴和抵制，最終導(dǎo)致公眾對政府和企業(yè)的不信任。
（6） 公眾環(huán)保意識、法律意識的提高。隨著經(jīng)濟的發(fā)展、國家對環(huán)保的重視、以及環(huán)保人士的宣傳，公眾的環(huán)保意識逐步提高，對環(huán)保問題也越來越關(guān)心，同時，公眾的法律意識也逐步提高，公眾會根據(jù)政府出臺的政策和標(biāo)準(zhǔn)來衡量垃圾處理設(shè)施的選址是否符合規(guī)定。但是另一方面，公眾對具體的環(huán)境問題并不十分清楚，有些人過分夸大了垃圾處理處置設(shè)施產(chǎn)生的負(fù)面影響，例如現(xiàn)在還有很多人錯誤地認(rèn)為垃圾焚燒是大氣中二噁英的主要來源，這些錯誤的認(rèn)識和觀點導(dǎo)致公眾對垃圾處理處置設(shè)施十分抵觸。
4．解決對策
垃圾處理設(shè)施屬于市政公用設(shè)施，是城市的必需品，建設(shè)垃圾處理處置設(shè)施是不可避免的。一個合適的場址，可以減少環(huán)境的污染，降低設(shè)計要求，降低處置成本，有利于垃圾處理場的安全管理。如何權(quán)衡利弊，兼顧社會各群體的利益訴求成為選址成敗的關(guān)鍵因素。
（1） 加強相關(guān)政府部門之間的溝通協(xié)調(diào)。由于垃圾處理處置設(shè)施的選址不僅要考慮地理、地形、地貌、水文、氣候、地質(zhì)等一系列自然條件對周圍環(huán)境、工程建設(shè)投資、運行成本及運輸費用的影響，還應(yīng)考慮當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟條件等因素的影響，因此選址時應(yīng)由建設(shè)、規(guī)劃、環(huán)保、環(huán)衛(wèi)、國土資源、水利、衛(wèi)生防疫、設(shè)計、地質(zhì)勘察等相關(guān)部門共同參與、協(xié)調(diào)規(guī)劃，并及時溝通。
（2） 正確引導(dǎo)公眾，切實關(guān)心環(huán)境狀況。相關(guān)政府部門和科技界、教育界要積極主動地引導(dǎo)公眾正確認(rèn)識垃圾處理的問題。垃圾是人們?nèi)粘Ｉ钪械呐欧盼铮仨氁右蕴幚恚幚硖幹迷O(shè)施的建設(shè)是不可避免的。我們要正視垃圾處理過程中的污染，就我國目前的實際情況而言，還不可能做到完全消除垃圾處理過程中產(chǎn)生的污染，垃圾處理處置設(shè)施的污染客觀存在，但是不能過分夸大其影響。最近國家環(huán)保總局公布的《關(guān)于北京海淀區(qū)六里屯垃圾焚燒發(fā)電項目的行政復(fù)議決定》值得深思。六里屯垃圾焚燒發(fā)電項目附近居民的意見應(yīng)該得到尊重，但有關(guān)專家的聲音和政府部門的意見更應(yīng)該慎重。針對六里屯垃圾焚燒發(fā)電項目，有人指出垃圾焚燒會影響京密引水渠，這顯然是牽強附會；另外，還有人提出建設(shè)分散的小垃圾焚燒場的議案，這更是與環(huán)境保護背道而馳。同時，政府不應(yīng)對垃圾處理處置設(shè)施選址中出現(xiàn)的問題置之不理，更不能封殺，這樣并不能促進垃圾處理工作的開展，政府應(yīng)逐步有序地解決問題。
（3） 從實際情況出發(fā)，制定和修訂相關(guān)的政策和標(biāo)準(zhǔn)。我國目前相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范中對垃圾處理設(shè)施選址的規(guī)定和要求有一些不切實際之處，應(yīng)根據(jù)我國的實際情況，制定合理的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。 如果多數(shù)的垃圾處理場都能達(dá)到相應(yīng)的政策和標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定， 企業(yè)的違法代價就會很高；相反，如果多數(shù)都達(dá)不到政策和標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，就會出現(xiàn)法不責(zé)眾的現(xiàn)象，進而導(dǎo)致政府和企業(yè)失信于民。
（4） 建立科學(xué)的民主決策機制，關(guān)注所有利益相關(guān)群體，更要注重垃圾處理處置設(shè)施的公益特點。垃圾處理涉及到所有的公眾，垃圾處理設(shè)施的建設(shè)是公益和個體利益之間矛盾的調(diào)和。如果因為海淀區(qū)是“上風(fēng)上水”，海淀的生活垃圾要運輸?shù)狡渌鼌^(qū)縣處理，那么北京的生活垃圾是否要運輸?shù)奖本┮酝獾貐^(qū)處理？理論上如果將北京市的生活垃圾運輸?shù)轿鞅辈康纳衬貐^(qū)處理，由此產(chǎn)生成本應(yīng)該由全體北京市民來負(fù)擔(dān)，這就需要考慮全體市民的意見。 （5） 重視公眾參與，讓公眾充分享有知情權(quán)和發(fā)言權(quán)。垃圾處理處置設(shè)施選址要盡早規(guī)劃落實， 并把重要信息全部公布于眾； 同時言論是自由的， 公眾有權(quán)利反映自己的看法和意見。目前垃圾處理處置設(shè)施大多處于城鄉(xiāng)結(jié)合部或農(nóng)村地區(qū)， 場址選擇不僅要滿足相關(guān)規(guī)定的技術(shù)要求，而且要緊密結(jié)合農(nóng)村社會經(jīng)濟狀況、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境特征及農(nóng)民的風(fēng)俗習(xí)慣和文化背景，以人為本，深入開展選址環(huán)評及公眾參與工作，廣泛征詢場址周邊群眾意見，尊重群眾的環(huán)境權(quán)益以獲得群眾的認(rèn)可和支持，這樣有利于盡早化解矛盾并降低成本。
（6） 統(tǒng)籌規(guī)劃，進行戰(zhàn)略選址和布局。垃圾處理處置設(shè)施的選址應(yīng)跳出規(guī)劃區(qū)域的限制，從更大的范圍統(tǒng)籌考慮和規(guī)劃垃圾處理處置設(shè)施的建設(shè)利用。 政府應(yīng)提前對垃圾處理設(shè)施做出戰(zhàn)略選址和布局，通過 GIS等技術(shù)可以提前對垃圾處理處置設(shè)施的處理規(guī)模、服務(wù)人口、可能選址地點等做出規(guī)劃。從長遠(yuǎn)考慮，在垃圾處理處置設(shè)施選址時可打破區(qū)縣界限，同一城市統(tǒng)籌規(guī)劃；在垃圾處理費的支付方面，應(yīng)在公眾能夠承受的基礎(chǔ)上，通過政府補貼，解決垃圾跨區(qū)處理的問題。
（7） 建議示范項目，取信于民。政府要公正、公開地發(fā)布和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，建成幾個真正達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的無害化垃圾處理示范項目，并向公眾開放，讓公眾心中有數(shù)，取得公眾對政府和企業(yè)的信任。但是取信于民是一個長期的過程，需要做大量耐心細(xì)致的組織、宣傳工作。
5．結(jié)論
垃圾處理處置設(shè)施是重要的城市市政公用基礎(chǔ)設(shè)施，是城市建設(shè)中必不可少的組成部分。垃圾處理處置設(shè)施的選址涉及面廣，政策性、技術(shù)性強，社會敏感度高，是一項十分復(fù)雜的工作。選址時要統(tǒng)籌規(guī)劃，充分考慮各種因素的影響。政府部門應(yīng)在政策發(fā)布、標(biāo)準(zhǔn)制定、規(guī)劃選址、土地落實、費用補貼、公眾宣教等方面發(fā)揮積極作用。
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