對水利基本建設項目竣工決算有關問題的探析
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基本建設竣工決算是建設單位報告建設成果和財務狀況的總結性文件，對總結基本建設過程的財務管理工作、檢查竣工項目設計概算和基本建設計劃的執行情況、考核投資效果具有重要的作用。水利部于1990年以水財〔1990〕53號文發布《水利工程基本建設項目竣工決算編制規定》，對水利工程基本建設項目的竣工決算做出了較為具體的規定，指導了竣工決算的編制工作。1998年財政部根據基本建設財務制度的修改及基本建設財務管理新的要求，以財基字〔1998〕498號文《關于印發〈基本建設項目竣工財務決算報表〉和〈基本建設項目竣工財務決算報表填制說明〉的通知》對基本建設項目竣工財務決算做了新的規定。2001年，水利部組織部分專家在1990年竣工決算編制規定的基礎上起草并發布了《水利基本建設項目竣工決算編制規程》。2002年，財政部以財建〔2002〕394號文印發了《基本建設財務管理規定》，再一次對竣工財務決算作了新的要求。在實際工作中，水利基本建設項目的竣工決算要報兩套竣工決算報表，一套按財政部的要求，一套按水利部的要求。這樣做加重了建設單位在編制竣工決算報表時的工作負擔。同時，竣工決算實際工作中存在的一些問題財政部和水利部的規定都沒有很好地解決，給竣工決算工作帶來了一定的困難。
一、關于征地移民拆遷等大額非工程類費用的處理
在水利基本建設項目中，征地移民拆遷費用一般可占到總投資的5％，金額比較大。征地移民拆遷工作涉及面廣，情況復雜，如果不借助地方政府的行政力量，工作很難開展。這一部分投資，大多數建設單位全部交由地方政府使用，建設單位與當地政府部門簽訂委托協議，財務上根據協議支付款項。這一投資的核算與管理都沒什么問題，但由于投資額較大，到工程竣工時可能就出現這樣的問題：在編制竣工工程決算時要不要像建筑安裝工程投資那樣列出實物量？如果不列出實物量，如何考核驗收成果？
這個問題在兩部的規定中都沒有涉及。在實際工作中，較好的方式是要求受托方報送竣工的有關資料，包括征地多少公頃、移民多少人、搬遷多少戶等情況，并經監理審核。有了這些基礎資料，在支付合同款時才更有依據，也更能使投資落到實處。筆者認為，這樣做是較為科學合理的，特別是投資額較大時，為加強管理，這樣做更為必要。如果平時已經把這些基礎工作做好了，在編制竣工決算時列出實物量、考核驗收成果就比較容易。
不僅僅是征地移民拆遷費用，勘測科研設計、監理等費用也有類似的問題。在編報竣工決算時，勘測科研設計費是否也需要編報完成的工作成果如完成多少圖紙、多少鉆孔等？監理費是否要編報在施工現場的具體人數及工作時數？編制竣工決算的目的之一就是要全面準確地反映并考核建設成果，那么對于所有的成本費用項目，能詳細列明的應該盡量詳細，這也算是編制竣工決算的一個原則。基于此，筆者認為，像征地移民拆遷、勘測科研設計、監理這樣能報出工作量的費用項目，在辦理竣工決算時應列出完成工作量的詳細情況。
二、關于概算項目與會計核算科目的不一致
現行基本建設會計制度的科目與概算項目不一致已是老問題，目前仍未得到妥善解決。會計科目與概算項目的不一致主要表現在概算的其他費用與會計核算中某些科目不一致，比如建設管理費，概算中包括開辦費、經常費、監理費、項目管理費等內容，而會計科目中待攤投資的二級明細科目建設單位管理費實際上僅包括經常費一項內容，其他的內容要在其他一級或二級科目中核算。又如概算中的開辦費，在會計核算中無對應的科目，可以放在待攤投資，也可以放在其他投資，隨意性較大。由于各自包括的內容不一樣，在會計核算時，難免出現人為劃分科目的情況，同一個建設項目其核算的結果可能會不一樣，既不利于財務預算管理，也不利于考核概算執行情況。
在編制竣工決算時，這一矛盾也是存在的？⒐Q算中的項目投資分析表是按概算項目編制的，竣工財務決算表則是按會計科目匯總編制，這就使得各決算報表編制的口徑不一致，造成在決算編制過程中資料收集難度很大的實際問題，會計人員在核算時需要做兩套賬，一套按會計科目進行核算以滿足財務決算的要求，一套按概算項目核算以滿足投資分析的要求，這樣極大地增加了會計人員的工作量。
其實概算項目與會計科目之間并沒有本質的區別，無非都是把建設項目中的費用進行分類歸集，不同的只是概算是事前的控制，其歸集的項目反映應該需要的投資，會計科目則是反映不同項目內容實際發生的投資。這并不矛盾，而且可以說是一致的，因為會計核算也可看成是對概算執行情況的一種記錄，兩者完全可以統一標準。至于是統一到會計科目上來還是統一到概算項目上來，筆者認為會計上資金占用類科目可以與概算項目完全一致，資金來源類科目按會計制度的規定。這樣處理可使兩者結合起來，而且具有可操作性。當然，如何處理還不是問題的關鍵，關鍵是有關主管部門要決定是否統一標準。
三、關于概算的執行
基本建設項目的管理，從投資的角度來說，重點是對概算執行的管理；作為一種總結性報告，竣工決算的一個重要功能也是考核概算的執行情況。但是概算編制本身的不合理，使得執行困難重重，在很大程度上影響了竣工決算的編制。
現行的概算編制是按水利部水建〔1998〕5號文《水利水電工程設計概（估）算費用構成及計算標準》的規定進行的。該規定在執行過程中存在的問題主要有兩個。
一是部分項目概算標準偏低，遠遠滿足不了實際需要。這一問題集中體現在建設管理費上，按5號文規定，建設管理費中經常費的標準為每人每年17699～19092元，該標準是按規定的人數乘以定額來確定的，而定額則是按人員工資每月132元（工人，占30％）～271元（干部，占70％）計算的，這樣的標準明顯偏低。如果按目前全國人均收入水平570元／月（2001年標準）來計算，經常費的標準最低限應為每人每年35227元。概算部分項目標準過低的結果就是在概算的執行時根本控制不了投資，突破概算就不可避免。
二是概算漏項，實際發生的費用在概算中沒有列出。概算作為一種事前的預計，不可能考慮得盡善盡美，總會有遺漏的時候，更何況還會出現種種在編制概算時根本就預測不到的突發情況。比如一個防洪工程，原計劃在枯水期完工，汛前就交付使用，但枯水期水位異常升高，影響了工程進度，只好采取應急措施，等到汛后接著施工，完工后再交付。在這個變化中，至少有兩塊費用概算是沒有考慮的，一是應急處理的費用，如臨時圍堰的材料、機械、人工等費用；二是汛期的運行維護費用，如人工、修復等費用。這些費用都屬于概算漏項。
概算作為一種明顯的計劃經濟產物，要想真正適應現實情況的發展，引入競爭機制應是一個不錯的選擇，比如以招標投標價代替概算。囿于篇幅，本文對此不作展開。
四、關于資產交付
工程在編制竣工決算、辦理竣工驗收后就應由建設單位移交管理單位，在這里竣工決算的作用是作為資產移交的依據。資產的交付對于一般的工程沒什么困難，無非是將工作做細，資料收集齊全，實物管理妥當即可。但是一些特殊的工程比如長江重要堤防隱蔽工程，20多個項目同時開工，每個項目分不同標段、分年實施，在移交資產時就會存在一些難以解決的問題。矛盾比較突出的問題是：當年招標的單項工程完工后是否于當年移交？對這個問題，財政部和水利部關于基本建設工程竣工決算的規定中沒有提到，實際工作中卻不可回避。
進一步分析，我們會發現這是一個兩難的問題。如果當年移交，存在三個問題：
一是在財務的處理上必須將這一年度的投資來源沖銷，這樣到整個工程結束時，財務賬上反映的投資來源只是最后一年的數額，是不完整的；
二是由于待攤費用一般來說是根據整個工程中單項工程所占的比例進行分攤，而在全部工程完工前，這一比例是不能確定的，所以每個單項工程決算時所分攤的金額也不可能準確；
三是在同一個工程中運行維護和施工建設混在一起，各自負責的單位在工作中肯定會從本單位的利益出發，人為地增加管理的難度。
如果當年完工的工程不移交，而是等到全部工程完工時一并移交會怎樣呢？這樣做的問題是：工程的運行維護費用沒有來源渠道，因為工程概算中根本就沒有考慮這一項目。
造成這一兩難問題的根源是管理體制不合理。長江重要堤防隱蔽工程的業主是長江重要堤防隱蔽工程建設管理局（簡稱長江建管局），水利部水人教〔1999〕657號文明確規定長江建管局是工程建設管理的項目法人。但是，長江建管局實際上不是真正意義上的項目法人，因為它只管工程的建設，不管工程建成后的運行管理。項目法人責任制自1995年推廣以來，盡管存在種種問題，但在現階段仍不失為一種相對合理有效的管理體制。國家要求以后新開工的項目原則上都要實行項目法人責任制，但長江重要堤防隱蔽工程有其特殊性，它原來是屬于地方負責建設及管理，現在根據國家要求由長委負責建設，所以它不屬新開工項目；同時，目前的狀況是同一堤段由長委和地方交叉管理，沒有一個統一的責任主體，給管理體制的確定增加了難度，也算是一個非常敏感的問題。其實如果真正落實長江建管局項目法人的法律地位，實行建管合一，以上關于竣工決算中資產移交的問題就迎刃而解了。
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