國外農村生活污水分散治理管理經驗的啟示
據建設部2005年10月《村莊人居環境現狀與問題》調查報告，對我國具有代表性的9個省43個縣74個村莊的入村入戶調查顯示，96%的村莊沒有排水渠道和污水處理系統，生產生活污水隨意排放。目前全國農村每年有超過2500萬噸的生活污水直接排放，造成河流、水塘污染，影響了村民居住環境，嚴重威脅了農民的身體健康。
農村水環境已經成為事關我國社會經濟可持續發展的重大問題。這不僅關系著農村的生活環境、健康安全，而且農村水環境也是城市水環境、水質量、水安全的母體，并承擔著保障食品安全的重大責任。所有這些方面，都對農村環境質量和農村水污染治理提出了較高的要求。從整體上看，農村水污染主要由農業面源污染、農村小工業污染和農村生活污水這三個方面構成。本文關注的是農村生活污水。另外，本文所涉及的調研范圍包括華東地區（青島地區和上海、蘇南地區）的20個農村的生活污水治理示范項目。
1 我國農村生活污水治理的現狀及存在的問題
十幾年來，我國各級政府對農村生活污水治理給予了必要的重視，開展了大量的探索性研究和具體的治理實踐，上馬了一批農村生活污水治理示范工程。在調研的20個村莊中，所采用的技術可以大致歸納為以下兩類：
（1）城鎮污水處理廠小型化模式，是指預處理+成熟的生物處理技術，其中成熟的生物處理技術包括活性污泥法（包括各種好氧和厭氧組合工藝）、生物膜法、氧化溝法、SBR工藝等；
（2）土地處理系統模式，又分為溝塘技術和土壤技術。溝塘技術包括氧化塘（穩定塘）、地表漫流系統、表面流人工濕地等；土壤技術包括慢速滲濾系統、快速滲濾系統、地下滲濾系統、水平潛流濕地、垂直流濕地等。
可以說，我國在農村生活污水治理技術方面的探索已取得一定的成果，基本可以做到因地制宜。需要注意的是，無論采用哪種技術，要保證處理設施的正常運行和出水水質達到設計標準，日常維護、定期檢查是必不可少的。日常維護包括投放藥劑、清理淤泥殘渣、修剪或更換植物、更換填料等等；定期檢查主要是指出水水質的檢測和對日常維護的監督。但目前的農村生活污水治理試點工程未能充分考慮推廣的可能性和路徑，存在著明顯的項目導向特點，以及重工程輕管理、重技術輕機制、重建設輕運行等現象。
在調研過程中發現一些村莊在不同程度上存在著以下問題：
（1）由于長期無人負責維護，污水處理效果已明顯下降，甚至對周邊環境造成了污染；如一些采用人工濕地技術進行生活污水處理的，由于未能及時修剪或更換植物，植物腐爛在水中造成污染；
（2）污水處理設施的運行情況無人監管；如有些村莊由于缺乏長期的資金來源，難以支付日常運行費用，導致處理設施平時基本不運行；
（3）生活污水治理效果無人監督，出水水質沒有專業人員進行定期檢測，難以對污水處理效果進行評價；如在蘇南地區和上海調研的10個村莊中，只有1個村在長達一年多的試運行期間有專業人員長期駐扎，定期監測，運行中出水質量達到了設計標準。
另外，大多數村莊都采用集中生活污水處理系統，其管網費用占總費用的1/3以上。與集中處理模式相比，分散處理系統更節約管網費用和日常運行的動力費用（如電費）。對于我國大部分經濟水平較低、布局分散、未鋪設管網的農村來說，生活污水分散處理系統更具有推廣的優勢。本文以下介紹的日本凈化槽技術和新西蘭就地污水處理系統都可用于農村生活污水分散處理，因此，日本的成功經驗和新西蘭的探索實踐對我國今后推廣農村生活污水治理有較強的借鑒意義。
2 國外農村生活污水分散治理的管理經驗
2.1 日本凈化槽技術（Johkasou system）的管理
日本的凈化槽技術主要在排水管網不能覆蓋、污水無法納入集中設施進行統一處理的偏遠地區使用。該技術在治理日本的分散型生活污水方面發揮了重要的作用。
20世紀60年代，隨著社會生活的現代化，人們對抽水馬桶的需求增加，凈化槽技術開始迅速發展。當時的凈化槽技術只能處理糞便污水，稱為單獨處理凈化槽（Tandoku-shori Johkasou）。在日本經濟發展水平相對較低時期，該技術在一定程度上解決了公共衛生問題。但在對工業廢水進行嚴格控制的同時，水資源質量并未得到明顯改善。人們開始意識到灰水（包括廚房、洗衣、浴室污水等）的直接排放是公共水體污染的主要原因之一。隨后，新的凈化槽標準于1980年實施。新的標準促進了合并處理凈化槽（Gappei-shori johkasou）的發展，它不僅可以處理糞便污水，還可以處理廚房、浴室污水等。
水環境的改善，不僅需要開發新技術，也需要相應的管理、服務體系的支撐。因此在70年代后期，對于如何確保凈化槽適當的安裝、運行、維護、清掃和檢查等，成為了日本全社會關注的問題。此后，日本在1983年頒布了《凈化槽法》，對凈化槽的維護、清掃、檢查做了明確的規定。1995年，由于要求保護湖泊、內海等封閉型水域水質的呼聲日漸高漲,日本政府對凈化槽的構造標準進行了大規模的修訂。在新修訂的版本中，除了提高去除BOD、COD的標準外，為了緩解水體富營養化的問題，還增加了去除氮、磷的內容。這一修訂促進了深度處理（氮、磷去除型）凈化槽的開發。目前，日本的深度處理凈化槽技術已較為成熟，出水水質可達到以下標準：BOD在10mg/L以下，COD在15mg/L以下，TN在10mg/L以下（因處理工藝而定），TP在1mg/L以下。而且從2001年4月起，單獨處理凈化槽已被日本政府明令禁止安裝。
2007年末，凈化槽在日本的普及率為8.82％（使用人口與總人口之比），使用人口約1121萬人，在全國41個都道府縣210個市町村中得到使用。經過多年的發展，在日本已經形成了一套比較完善的法律法規體系、技術標準體系和服務體系。
《凈化槽法》規定了凈化槽的制造、安裝、維護檢修及清掃等方面的要求。作為強制性責任，凈化槽系統的使用者負責定期維護、清理系統！秲艋鄯ā芬幎藘艋鄣淖畲笄鍜咧芷，明確了定期檢查、維護維修等凈化槽使用者的義務。由于并不是所有使用者都具有相關的專業知識，所以維護和清理的業務主要委托給凈化槽維護和清理的專業人員。另一個強制性責任是使用者要接受每年的水質檢測！秲艋鄯ā返11條規定，凈化槽的使用者每年都應接受一次由指定部門進行的凈化槽出水水質的檢查，以確認凈化槽的定期檢查、清掃等日常維護工作是否得到保證。同時,《凈化槽法》還明確規定了對違反該法各項條款時的量刑、經濟處罰額度等內容。
在技術標準體系方面，日本早在1969年實施的《建筑基準法》中就規定了凈化槽的構造標準，之后又進行了多次修改、補充。由國土交通大臣頒布的凈化槽構造標準（也稱構造方法）中規定了凈化槽的工藝選擇、處理效率、設備要求、結構設計、濾料、曝氣量等。在《凈化槽法》實施后，環境省也頒布了一系列相關的規則，如凈化槽維護檢查技術標準、清掃技術標準、使用準則、凈化槽施工技術標準、凈化槽出水技術標準等。另外，日本凈化槽的清理、維護和水質檢測人員都必須取得相應的資質。至2003年1月底，約有5.6萬名凈化槽操作人員通過國家考試或完成環境部長批準的講座課程，并獲得資質。為了提高清理人員的專業技術，政府還提供了不同課程，如“凈化槽清理技術員資質培訓課程”和“凈化槽清理員培訓課程”。到2003年1月底，約有1.3萬名凈化槽技術員和9600名清理員通過了培訓課程。2001年3月底，有69家公共服務公司被指定為專業檢測機構，在這些機構中有資質的檢測員為1454人？梢，日本凈化槽技術的服務體系已較為完善。
日本水環境的改善，與生活污水治理技術的發展、法律法規體系和服務體系的完善密切相關。河流、湖泊、水庫中的BOD或COD濃度有所下降，尤其是河流的下降程度明顯，從1980年的3mg/L下降到2006年的1.4mg/L（見下圖）。Ⅴ類水質的湖泊、水庫中的TN濃度從1984年的4.7mg/L下降到2006年的1mg/L，T-P濃度從0.53mg/L下降到0.13mg/L。
2.2 新西蘭生活污水就地處理系統
污水就地處理系統包括農場、工廠或單個家庭，但通常是指單個家庭的生活污水處理系統。在新西蘭約有27萬個生活污水就地處理系統。據估計，一些地區至少有20%的家庭依靠這種污水處理系統。在新西蘭，大部分的污水就地處理系統為成熟的化糞池。但不同社區的失敗率在15%～50%不等，即全國有4萬到13萬個失敗的系統。導致污水處理系統失敗的原因大致包括以下三個方面：一是缺乏持續的日常維護、維修，這通常是由于系統所有者不知道如何管理和維護造成的；二是安裝不當或選址不當；三是系統到了使用年限需要更換。適當的管理和日常維護有利于盡早發現問題，減少維修成本，延長使用壽命。
在過去十多年中，新西蘭污水就地處理系統的設計和安裝的技術標準發展較快，如就地生活污水管理的澳大利亞/新西蘭聯合標準（2000）（AS/NZS1547:2000 On-site domestic wastewater management）和奧克蘭區域議會的“污水就地處理系統：設計和管理”（TP58）。但仍存在許多問題，如法規繁多、缺乏地方議會和區域議會之間明確的職責，這意味著污水處理系統權責不清晰，無人檢查。根據2007年環境部對所有區域的計劃和地方法規的調研，結果顯示，目前只有小部分議會監督污水就地處理系統的運行情況或要求系統所有者對其生活污水處理設施進行維護（見表1），而且通常對系統的所有者也沒有相應的激勵機制。
針對上述問題，新西蘭環境部提議制定污水就地處理系統的國家環境標準，并且對不同方案所達到政策目標的有效性進行了比較（見表2）。與其他選擇相比，國家環境標準的主要優勢為：較好地完成了政策目標，為保護人類健康和環境提供了管理框架；提出了強制要求；明確污水就地處理系統的管理責任；更為成本有效等。
在提議的國家環境標準中，“合適許可證”（Warrantof Fitness, WOF）是一項重要的內容。國家環境標準規定：從2010年7月1日開始，經過區域議會鑒定的地方，污水就地處理系統的所有者要求持有“合適許可證”，證明其污水就地處理系統運行正常并以適當的標準維護。國家環境標準也規定了區域議會、系統所有者、檢查者的管理責任。區域議會負責評估、決定哪些地方應該施行國家環境標準，并向住戶提供承包者和檢查者的信息表。議會還負責管理與污水就地處理系統相關的信息數據庫，包括日常檢查的結果。系統所有者負責確保他們持有“合適許可證”，支付運行、維護、維修、檢查的成本。檢查者負責檢查就地處理系統是否與所規定的標準一致。如果符合標準，則發放“合適許可證”；如果不符合標準，則檢查者負責查明存在的問題，以便日后改進。在檢查期間，如果只是較小的維護問題，那么建議書會和“合適許可證”一起發放。日常維護和“合適許可證”的電子記錄會輸入議會的基礎數據庫中。
需要強調的是，新西蘭原本想將國家環境標準用于每個污水就地處理系統，但最終放棄了該選擇。原因是其成本遠大于收益，且會給地方政府也帶來較大的壓力。累積效應是另一個考慮因素。少量的污染物可以通過自然過程（如河流、湖泊的自凈能力）消納，但當有大量污染物同時產生時，其累積效應就會對人類健康和環境造成負面影響。因此，對于人口較多、環境較敏感的地帶應該優先考慮，將資源集中在這些地區更為有效。
3 對我國的啟示
日本凈化槽技術從20世紀60年代發展至今，已有近50年的時間，它具備了成熟的技術，制定了相應的技術標準，其管理和服務體系也較為完善。而新西蘭對生活就地污水處理系統制定了一些技術標準，并已意識到建立污水處理設施的管理、服務體系的重要性，準備出臺全國性的環境標準，規范污水就地處理系統的運行、維護、監督、檢查等內容。
從日本的成功經驗可以看出，要建立一套較為完善的法律法規體系、技術標準體系以及管理和服務體系，需要幾十年的時間。而我國在農村生活污水治理方面目前僅僅是示范階段，因此普及推廣還需要較長一段時間。新西蘭與我國的相似之處在于都處于農村生活污水治理的探索階段，并且都缺乏對污水處理系統運行維護情況的監管和制定明確的強制責任，因此新西蘭的實踐過程對我國有較強的借鑒作用。
總結日本的成功經驗和新西蘭的探索實踐，今后我國在推廣農村生活污水治理時，要注意以下幾方面：
（1）界定治理范圍
并不是所有的農村地區都要達到生活污水治理的某一標準，這樣會導致監管成本過高而無法執行。因此應由地方政府根據當地情況，確定治理范圍，如環境敏感區域、水源保護地等。（2）制定技術標準
從生活污水治理系統的制造、安裝、維護、清理、檢查等多方面建立完善的技術標準體系，如日本的《凈化槽法》、《建筑基準法》等。而且應首先建立國家的農村生活污水治理技術標準，如新西蘭即將出臺的國家環境標準。該標準是最低的標準，不同地方政府可以根據實際情況，制定適合該地區的技術標準。
（3）明確強制性責任
通過法律法規的形式，明確各管理主體的強制性責任，才能確保農村生活污水治理的長效運行。如新西蘭的政策方案比較中，國家環境標準具有強制性，所達到的政策效果是最好的；另外，日本的《凈化槽法》也規定了使用者的強制性責任，確保了凈化槽的維護、清理和定期檢查的實施。
（4）建立專業化服務體系
面對數量巨大的農村生活污水處理系統，由地方政府負責日常維護、清理、檢查等工作，成本較大。較好的方式是將其承包給專業服務公司，如日本所形成的專業服務體系，并可將專業服務公司分為兩類：一類只負責日常維護、清理；另一類負責定期檢查。這樣對日常維護工作的評估更為客觀。地方政府提供專業培訓，并對專業人員和服務公司進行資質認證。
（5）建立信息平臺
新西蘭的區域議會建立的基礎數據庫，主要用于收集維護、定期檢查的數據，這不僅可作為是否維護、檢測的證明，也可作為評估生活污水處理系統的設計、安裝是否合適的依據。我國目前還未制定農村生活污水治理相關的技術標準，因此，在省、市級政府建立信息平臺還需要收集一些基礎信息，如所采用的技術（研發成功的技術、不適宜該地區的技術）、治理效果（污染物去除率、水質監測等）、成本信息（建設成本、運行成本等）。其作用是為制定適合本省、市的標準、規范作參考依據。
總之，在我國推廣農村生活污水治理，不僅要因地制宜開發新技術，而且更重要的是要逐步建立相應的技術標準體系、管理體系和服務體系，才能確保污水處理系統的長效運行，達到改善農村水環境的目的。
參考文獻：略
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