一位美國(guó)律師對(duì)中國(guó)水污染跨省治理的建言
“所有的政治都是地方政治”
我在中國(guó)已經(jīng)生活了兩年半時(shí)間。作為一名多年從事環(huán)境保護(hù)和土地使用法律業(yè)務(wù)的律師,和一個(gè)曾在環(huán)境事務(wù)方面承擔(dān)決策職責(zé)的前政府高級(jí)官員,我憂慮中國(guó)的主要江河湖泊都受到跨省水污染問(wèn)題困擾,中國(guó)水資源供應(yīng)無(wú)論在數(shù)量上和質(zhì)量上都遇到了巨大威脅。
在美國(guó),我們也在著手應(yīng)對(duì)著同樣的問(wèn)題——自頒布《潔凈水法》以來(lái)的35年多時(shí)間里,我們通過(guò)制定一系列法規(guī)條例形成的制度框架來(lái)解決聯(lián)邦體制下的跨州水污染問(wèn)題。
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本文旨在介紹美國(guó)在這一領(lǐng)域所走過(guò)的路,希望我們的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)會(huì)對(duì)中國(guó)的決策者有所助益。
美國(guó)是采用共和制政體、由50個(gè)州組成的聯(lián)邦制國(guó)家。如中國(guó)的各個(gè)省份一樣,美國(guó)的每個(gè)州都有著自己的固有傳統(tǒng),在地域和資源方面有著各自的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì),也有著各自的需要和自身的政治目標(biāo)。正如美國(guó)近代歷史上最具洞察力的政治領(lǐng)袖在數(shù)十年前所指出的那樣:“所有的政治都是地方政治”。
美國(guó)絕大多數(shù)大河——康涅狄格河、哈德遜河、俄亥俄河、密蘇里河、密西西比河、科羅拉多河以及哥倫比亞河—— 都屬于跨州河流,其流域覆蓋了超過(guò)20個(gè)州的土地。但更為重要的是,我們認(rèn)識(shí)到這些河流湖泊——無(wú)論它們看上去如何有地方性——都顯然是全國(guó)共享的地表水和地下水資源體系的組成部分。從美國(guó)當(dāng)今的法律觀點(diǎn)來(lái)看,美國(guó)沒(méi)有哪一個(gè)主要水系可以被排除在這一重要的全國(guó)性水資源范圍之外。
從歷史上看,特別是在20世紀(jì)后半葉人們的環(huán)保意識(shí)增強(qiáng)和頒布《潔凈水法》之前,水資源的使用處理完全被列入各州法律管轄范圍。這些州(特別是水資源較為貧乏的西部各州)的水資源法律往往體現(xiàn)出一種“不用白不用”的鼓勵(lì)用水理念,而且盡管各地有不盡相同的理由,美國(guó)東西部各州的水價(jià)都沒(méi)有達(dá)到一個(gè)足以促使人們節(jié)約用水的程度。因水資源使用權(quán)而引發(fā)的糾紛是通過(guò)援引各州晦澀神秘的水法理論來(lái)解決,而涉及共用水源污染的案件則通過(guò)普通法下的民事侵權(quán)訴訟來(lái)解決。這些案件的管轄權(quán)通常歸屬于各州法院,因?yàn)槁?lián)邦法院只有在爭(zhēng)議各方屬于不同州的公民時(shí)方可行使管轄權(quán)。
在美國(guó)成立最初的200年當(dāng)中,政府在用水方面的直接參與主要表現(xiàn)為地方和州政府采取措施確保飲用水安全并在城鎮(zhèn)地區(qū)開發(fā)衛(wèi)生設(shè)施和排水系統(tǒng),而聯(lián)邦政府則只參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)——包括港口、運(yùn)河和大壩等。
美國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程改變了這一切。工業(yè)化進(jìn)程對(duì)環(huán)境造成的消極影響是在數(shù)十年時(shí)間里逐步顯現(xiàn)出來(lái)的。在20世紀(jì) 60年代,蕾切爾.卡森出版了《寂靜的春天》一書(海洋生物學(xué)家卡森經(jīng)過(guò)4年時(shí)間調(diào)查了使用化學(xué)殺蟲劑對(duì)環(huán)境造成的危害,指出人類用自己制造的毒藥來(lái)提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量是飲鴆止渴,被視為人類生態(tài)意識(shí)覺(jué)醒的標(biāo)志——編者注);在克利夫蘭大型鋼鐵企業(yè)附近流經(jīng)的卡荷加河竟然多次發(fā)生火災(zāi),《時(shí)代》周刊在1969年形容該河流“在滲漏而不是流淌”,一個(gè)人如果掉入河中“不會(huì)淹死而是會(huì)腐爛掉”。
美國(guó)的一些社區(qū)很快對(duì)此做出反應(yīng):建造更為先進(jìn)的污水收集系統(tǒng)和垃圾處理設(shè)施,對(duì)工業(yè)垃圾采取更為嚴(yán)格的管控措施等等。但這方面的工作也受到了經(jīng)濟(jì)和地域這兩個(gè)現(xiàn)實(shí)因素的干擾:一些企業(yè)威脅要關(guān)閉工廠并搬遷到管控較為寬松的城市,同時(shí)下游的社區(qū)也很快發(fā)現(xiàn),他們采取的較為嚴(yán)格和從長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā)的保護(hù)措施有可能最終無(wú)法收到成效,因?yàn)樯嫌蜗噜彽貐^(qū) (往往是在其他州)并不那么愿意花費(fèi)精力控制自己管轄范圍內(nèi)的污染源。
正是在這個(gè)時(shí)候,我于1967年成為美國(guó)環(huán)保法律之父埃德蒙.馬斯基參議員的立法事務(wù)助理,并在此之后擔(dān)任他的法律顧問(wèn)。我相信,馬斯基參議員所秉持的政治理念是建立在美國(guó)的系列的環(huán)境法律和法規(guī)的基礎(chǔ)上的;我相信馬斯基參議員理念中的部分主要元素,也許會(huì)對(duì)今天的中國(guó)有所啟發(fā)。
只有平常百姓自愿并有機(jī)會(huì)參與到立法和執(zhí)法過(guò)程當(dāng)中來(lái),才能使這一整套強(qiáng)有力的污染防控體系變得行之有效
美國(guó)環(huán)保法律之父埃德蒙·馬斯基參議員來(lái)自于我的家鄉(xiāng)緬因州的拉姆福德市,那里位于美國(guó)的最東北部。拉姆福德是一個(gè)小城市,如果以中國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看就更微不足道。它位于安德羅斯科金河沿岸。當(dāng)馬斯基在二戰(zhàn)結(jié)束后返回緬因州的時(shí)候 ,新英格蘭地區(qū)的幾大河系——佩諾布斯科特河、肯納貝克河、安德羅斯科金河、梅里麥克和康涅狄格河,都已經(jīng)瀕臨絕境, 河道中充塞著各種未經(jīng)處理的有毒物質(zhì)和廢棄物。
馬斯基是一位環(huán)境保護(hù)論者,他比絕大多數(shù)人更早地認(rèn)識(shí)到,排放到大氣以及地表和地下水當(dāng)中的環(huán)境污染物并不會(huì)服從各州以及國(guó)家之間人為劃定的分界線,并深知以最科學(xué)的方式制定水和空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的重要性。
馬斯基是我們通常所說(shuō)的“聯(lián)邦主義者”。也就是說(shuō),他對(duì)聯(lián)邦制度持有堅(jiān)定信念,認(rèn)為“中央”政府的一些最重要的職能就是要維護(hù)各州和地方政府的生機(jī)和活力。
最后,馬斯基也是一個(gè)政治上的現(xiàn)實(shí)主義者,深知大多數(shù)州政府行為背后的那種追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)因。所以,他希望能確保公民享有權(quán)利和機(jī)會(huì)來(lái)參與那些對(duì)自己產(chǎn)生影響的法律法規(guī)的制定、實(shí)施和執(zhí)法過(guò)程。
基于他政治理念中的這些基本元素,馬斯基議員確立了美國(guó)環(huán)境立法的三大基石:以先進(jìn)的科學(xué)方式確定全國(guó)統(tǒng)一水資源標(biāo)準(zhǔn);以強(qiáng)大的聯(lián)邦管轄制度確保中央可強(qiáng)制執(zhí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn);以及公眾和個(gè)體公民的監(jiān)督作用進(jìn)一步推動(dòng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施。
相繼于《潔凈空氣法》,推動(dòng)《潔凈水法》成為了馬斯基參議員最為重要的成就之一。馬斯基要確保在一個(gè)有效的管理和執(zhí)法系統(tǒng)下,環(huán)境污染者無(wú)處藏身,避免了他們?cè)谥菖c州之間輾轉(zhuǎn)以規(guī)避法律的行為。
聯(lián)邦政府確認(rèn)了對(duì)所有“美國(guó)境內(nèi)水域”的唯一管轄權(quán),并且明確留給各州的任何權(quán)力僅僅是一種委托性質(zhì)的權(quán)力, 而且如果哪個(gè)州未能按照聯(lián)邦政府的要求做好落實(shí)和執(zhí)法工作,委托給它的權(quán)力就會(huì)被收回。此外,聯(lián)邦法院將有權(quán)審理涉及《潔凈水法》的案件。各州政府被要求制定出特定的,可衡量的排放限制許可標(biāo)準(zhǔn),并應(yīng)符合聯(lián)邦政府的方針政策。嚴(yán)格的, 數(shù)據(jù)對(duì)公眾公開的報(bào)告制度,及對(duì)違規(guī)行為的實(shí)質(zhì)性懲罰均對(duì)落實(shí)聯(lián)邦政府的要求起到了積極的作用。聯(lián)邦法院從全國(guó)的角度看待這些問(wèn)題,因此法院所關(guān)注的是地區(qū)和全國(guó)范圍的清潔和安全的水供應(yīng),不太可能出于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的考慮而傾向于地方利益。
聯(lián)邦法院的管轄權(quán)對(duì)于《潔凈水法》的成功具有至關(guān)重要的意義。馬斯基深知,法院越具有地方性,就越有可能做出偏向于地方的權(quán)衡。而聯(lián)邦法院由于更具有全國(guó)性的視野,相對(duì)而言就不會(huì)像法院那樣只考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展而不顧及整個(gè)地區(qū)或國(guó)家的利益。
最后,法案體現(xiàn)了馬斯基參議員的一個(gè)堅(jiān)定信念:只有平常百姓自愿并有機(jī)會(huì)參與到立法和執(zhí)法過(guò)程當(dāng)中來(lái),才能使這一整套強(qiáng)有力的污染防控體系變得行之有效。所以《潔凈水法》當(dāng)中最具有革命性的則是它的公民訴訟條款。馬斯基在這方面的創(chuàng)舉其實(shí)并不復(fù)雜:當(dāng)個(gè)體公民能夠證明環(huán)保許可證的有關(guān)條款并未得到落實(shí),也即承擔(dān)環(huán)保執(zhí)法責(zé)任的機(jī)構(gòu)未能履行其職責(zé),如果要求法院給予這些個(gè)體公民以名分,那么他就能夠更有效地促使這些機(jī)構(gòu)履行自己的職責(zé)。通過(guò)這樣一個(gè)簡(jiǎn)單的條款,那些關(guān)心自身環(huán)境狀況、身體健康以及子孫未來(lái)的公民會(huì)在有秩序的行政系統(tǒng)下面,在他們關(guān)注的范圍內(nèi)采取行動(dòng)。
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