中國(guó)應(yīng)建水污染突發(fā)事件預(yù)防響應(yīng)體系
“惡性水污染突發(fā)事故的頻發(fā)已成為中國(guó)近些年來嚴(yán)重的環(huán)境問題之一。”世界銀行高級(jí)環(huán)境專家謝劍在今日舉行的《解決中國(guó)的水稀缺：關(guān)于水資源管理若干問題的建議》報(bào)告發(fā)布會(huì)上告訴記者，“高發(fā)的嚴(yán)重污染事件及其造成的損失表明仍然需要繼續(xù)改革，并加強(qiáng)現(xiàn)有環(huán)境污染突發(fā)事件的預(yù)防和響應(yīng)的制度。”
中國(guó)近年來水污染惡性事件頻發(fā)，最具代表性的就是2005年11月的松花江有毒化學(xué)品污染重大事件和2007年5月的太湖藍(lán)藻爆發(fā)導(dǎo)致無錫市飲用水源被污染事件。據(jù)統(tǒng)計(jì)年鑒顯示，2001年-2004年間一共發(fā)生3988起水污染事故，平均每年1000起。這些水污染事件不僅造成河流污染，而且導(dǎo)致了嚴(yán)重的水短缺，造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失。據(jù)測(cè)算，僅2004年一年，水污染事故的總損失達(dá)到2.54億元，是2003年主要水污染事故損失的10倍。
松花江事件之后，中國(guó)政府立即采取了措施加強(qiáng)國(guó)家環(huán)境緊急事件的預(yù)防與響應(yīng)。2005年12月頒布的文件《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，突出了飲用水安全問題、重點(diǎn)流域的污染控制與水污染事件預(yù)防和響應(yīng)，三者都作為首要解決的問題。2006年1月出臺(tái)了《國(guó)家突發(fā)性環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》。2006年初，原國(guó)家環(huán)？偩謱(duì)于9省11家布設(shè)在江河水邊的環(huán)境問題突出企業(yè)實(shí)行掛牌督辦，對(duì)127個(gè)共計(jì)約4500億的化工石化類項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)排查。2007年8月，全國(guó)人民代表大會(huì)通過了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，水污染突發(fā)事件響應(yīng)亦在該法的范圍之內(nèi)。
據(jù)謝劍介紹，中國(guó)目前的環(huán)境污染突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案主要存在的問題有以下幾個(gè)方面：制度安排薄弱，激勵(lì)機(jī)制缺乏，化學(xué)品管理系統(tǒng)不完善，以及缺乏現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)、監(jiān)督和報(bào)告等。
制度安排薄弱、激勵(lì)機(jī)制缺乏
國(guó)家法律方面：即使出臺(tái)了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，國(guó)家法律對(duì)突發(fā)事件預(yù)防的重視仍然有待加強(qiáng)。一些法律也包含了污染突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的內(nèi)容。比如，《水污染防治法》（修訂）第28條，其中有一個(gè)條款規(guī)定了污染者對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急處理、公開信息和上報(bào)的責(zé)任。《海洋環(huán)境保護(hù)法》和《放射性污染防治法》中，也規(guī)定了突發(fā)事件預(yù)防方案和應(yīng)對(duì)方案，以及污染事件的法律責(zé)任。但是，部門法律的應(yīng)急條款并沒有很好地整合或協(xié)調(diào)。法律中的有關(guān)條款往往比較籠統(tǒng)和簡(jiǎn)略，只提供了原則但沒有實(shí)施細(xì)則。此外，這些環(huán)境法律和條款也沒有得到嚴(yán)格的執(zhí)行和遵守。
組織機(jī)構(gòu)方面：水污染事件牽涉到政府、企業(yè)和公眾，還往往跨越行政轄區(qū)的邊界。在中國(guó)，與突發(fā)水污染事件預(yù)防和應(yīng)對(duì)有關(guān)的機(jī)構(gòu)包括公安部、國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、水利部、國(guó)家環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局，地方公安、消防、環(huán)保、交通、供水、城市建設(shè)和規(guī)劃部門，還有流域管理委員會(huì)。由于不同層級(jí)的政府之間、不同部門之間職能劃分不明、溝通協(xié)調(diào)不足，在應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件時(shí)，往往出現(xiàn)信息傳遞失效，因而無法做出及時(shí)而協(xié)調(diào)一致的反應(yīng)。
激勵(lì)機(jī)制方面：早在1987年，中國(guó)就頒布了《報(bào)告環(huán)境污染與破壞事故的暫行辦法》。但是，直到松花江有毒物泄漏事件突發(fā)污染事件才引起地方政府的重視。被忽視的原因在于當(dāng)前對(duì)地方政府和官員的整個(gè)績(jī)效評(píng)估制度只是集中于GDP增長(zhǎng)，很少涵蓋環(huán)境績(jī)效指標(biāo)。沒有合適而到位的激勵(lì)，不太可能讓地方政府保持對(duì)環(huán)境突發(fā)事件的預(yù)防和應(yīng)對(duì)。
化學(xué)品管理系統(tǒng)不完善
中國(guó)當(dāng)前正在建立兩類化學(xué)品名錄系統(tǒng)。一個(gè)是國(guó)家環(huán)境保護(hù)部針對(duì)新品種和進(jìn)/出口化學(xué)品的，另一個(gè)是國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局下屬的國(guó)家化學(xué)品登記注冊(cè)中心針對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品的。與國(guó)外更成熟的系統(tǒng)相比，這兩個(gè)系統(tǒng)登錄的化學(xué)品數(shù)量相對(duì)較少。而且，兩個(gè)系統(tǒng)相互分割，如何將二者統(tǒng)一協(xié)調(diào)起來是有待解決的問題。中國(guó)也引進(jìn)了材料安全數(shù)據(jù)表系統(tǒng)，用于化學(xué)品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、儲(chǔ)運(yùn)和使用。但是，這些系統(tǒng)仍然處于初期階段，尚未完全發(fā)揮作用。
缺乏現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)、監(jiān)督和報(bào)告
水質(zhì)監(jiān)測(cè)在發(fā)現(xiàn)事故和了解對(duì)人體健康和環(huán)境影響的過程中發(fā)揮著重要作用。中國(guó)擁有許多設(shè)備和專家采集水質(zhì)數(shù)據(jù)，但是缺乏相應(yīng)的制度和充足的資金來分析和傳遞信息以用于整個(gè)流域管理。多個(gè)機(jī)構(gòu)（如國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局、水利部和地方環(huán)保局的監(jiān)測(cè)站）都實(shí)施水質(zhì)監(jiān)測(cè)，但是它們之間就監(jiān)測(cè)結(jié)果的溝通協(xié)調(diào)不足，一旦發(fā)現(xiàn)事故性排放引起的污染水平升高，也不能按照預(yù)先確定的方式協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)。松花江事件凸顯了中國(guó)環(huán)境信息采集、上報(bào)和公開中存在的一些嚴(yán)重問題。
建議與對(duì)策
松花江事件以及之后的一系列水污染事件揭示了中國(guó)環(huán)境突發(fā)事件預(yù)防和應(yīng)對(duì)制度的薄弱，但也為國(guó)家建立和改善制度從而加強(qiáng)污染控制和環(huán)境保護(hù)提供了不可多得的機(jī)遇。世界銀行在分析中國(guó)制度和政策薄弱之處，結(jié)合發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建議中國(guó)應(yīng)采用全面處理方式，將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，風(fēng)險(xiǎn)管理，預(yù)防措施，機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)，賠償和罰款，與事后評(píng)估相結(jié)合，水污染防治和應(yīng)對(duì)應(yīng)完全結(jié)合到法律和經(jīng)濟(jì)手段。具體政策建議如下：
·實(shí)行污染者付費(fèi)原則：建立一個(gè)資金充足的環(huán)境災(zāi)害基金，用以支持信息管理、培訓(xùn)和清除污染等方面的工作。在資金來源方面，可以通過提高對(duì)有毒化學(xué)品的排污收費(fèi)來籌集資金，還可引入環(huán)境稅，作為有毒化學(xué)品產(chǎn)品稅的一部分，依據(jù)其潛在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)加以征收。此外，對(duì)污染事故的罰款也可作為該基金的一個(gè)來源。
·預(yù)防和規(guī)劃：環(huán)境保護(hù)和安全工作機(jī)構(gòu)應(yīng)作為權(quán)威機(jī)構(gòu)，采用全面的風(fēng)險(xiǎn)管理方法，同時(shí)注重事故預(yù)防和減輕化學(xué)品事故的影響，對(duì)環(huán)境和安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以及管理方案是否適當(dāng)合理進(jìn)行審批。應(yīng)當(dāng)定期對(duì)生產(chǎn)許可證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理方案以及應(yīng)急計(jì)劃進(jìn)行審查，在有關(guān)情況發(fā)生重大變化時(shí)也必須進(jìn)行審查。行業(yè)現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)根據(jù)危害等級(jí)分類。所有高風(fēng)險(xiǎn)的工廠，不論其建廠時(shí)間，都必須進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并要求制定風(fēng)險(xiǎn)管理方案和應(yīng)急計(jì)劃。
·化學(xué)品管理信息系統(tǒng)：中央政府應(yīng)建立和維護(hù)所有化學(xué)品和污染源的綜合名錄，包含與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)相一致的信息。應(yīng)對(duì)國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局和國(guó)家環(huán)境保護(hù)部目前正在建立的兩個(gè)化學(xué)品名錄系統(tǒng)的功能和有效性進(jìn)行評(píng)估。所建立的名錄應(yīng)一致和全面，應(yīng)便于在公共突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)對(duì)中使用；瘜W(xué)品全面標(biāo)簽系統(tǒng)應(yīng)建立，并應(yīng)用于生產(chǎn)、存儲(chǔ)和運(yùn)輸過程之中。
·準(zhǔn)備：第一批應(yīng)急人員應(yīng)經(jīng)過良好培訓(xùn)，被賦予限制污染排放的義務(wù)和資源。應(yīng)國(guó)家化學(xué)品登記中心及其區(qū)域辦公室應(yīng)成立一個(gè)獨(dú)立于執(zhí)法部門的單位，從安全和環(huán)境角度為應(yīng)急提供24小時(shí)關(guān)于特定化學(xué)品排放的性質(zhì)和適當(dāng)應(yīng)對(duì)措施的技術(shù)支持。
·監(jiān)測(cè)與公共信息：在發(fā)生事故時(shí)，地方環(huán)境和安全管理部門應(yīng)適當(dāng)?shù)卦黾颖O(jiān)測(cè)點(diǎn)和監(jiān)測(cè)次數(shù)，以評(píng)估事故對(duì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)人群的健康與安全影響以及對(duì)環(huán)境的影響。在事故發(fā)生后，地方環(huán)保局和國(guó)家環(huán)境保護(hù)部應(yīng)負(fù)責(zé)確定污染清除的標(biāo)準(zhǔn)，并監(jiān)測(cè)污染清除的有效性。應(yīng)要求開展事故調(diào)查，調(diào)查的目的應(yīng)當(dāng)是找出排污者和事故發(fā)生的原因，明確將來如何防止此類事故的發(fā)生。調(diào)查結(jié)果應(yīng)上報(bào)給中央政府機(jī)構(gòu)，中央政府機(jī)構(gòu)應(yīng)建立交流經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的機(jī)制，如有必要，還應(yīng)規(guī)定新的具有法律約束力的做法和程序。公眾有權(quán)獲知最終的調(diào)查結(jié)果。
謝劍說：“我們所提出的一些建議，不一定與部門和局部利益相吻合，但我們相信它們對(duì)于中國(guó)建立有效的水污染突發(fā)事件預(yù)防與響應(yīng)體系具有重要意義。”
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