污水處理廠BOT運作的探索
隨著國家市政公用設(shè)施市場化進程的加快，江蘇省一大批污水處理廠如徐州三八河、荊馬河、豐縣，揚州江都、蘇州太倉、南通如皋等，都采取了ＢＯＴ投融資建設(shè)方式，有效地促進了污水處理產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
一、ＢＯＴ的概念
ＢＯＴ（Ｂｕｉｌｄ－Ｏｐｅｒａｔｅ－Ｔｒａｎｓｆｅｒ）模式，即建設(shè)、運營、移交，城市公用基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營制度的一種典型形式。政府通過特許權(quán)協(xié)議，將由政府投資經(jīng)營的基礎(chǔ)設(shè)施如污水處理廠，授予企業(yè)投資、建設(shè)、運營、維護；特許期限內(nèi)，項目公司向用戶收取費用，由此回收項目投資、經(jīng)營和維護成本并獲得合理回報；特許期滿，項目公司把基礎(chǔ)設(shè)施無償移交政府。采用ＢＯＴ方式建設(shè)污水處理廠，解決了當前城市污水處理所面臨的兩大難題：一是建設(shè)資金問題，二是運行管理問題。根據(jù)國家建設(shè)部《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》精神（以下簡稱《意見》），鼓勵社會資金采用獨資、合資、合作等多種方式，參與市政公用設(shè)施建設(shè)。這為污水處理廠ＢＯＴ運作提供了政策上的支持。
二、ＢＯＴ運作程序
ＢＯＴ項目的運作程序為：項目立項——ＢＯＴ招投標——合同談判及簽訂——項目實施四個階段。
１、項目立項：項目管理部門對污水處理廠《項目建議書》、《可行性研究報告》、《環(huán)境評價報告》等以文件形式進行同意建設(shè)的批復。ＢＯＴ項目應按照國家基本建設(shè)程序立項或由地方政府批復，以避免招標后的項目審批風險。
２、招投標：招投標一般分招標資格預審、投標、評標和決標四個階段。在投標中，投標書一般包含以下內(nèi)容：① 項目建設(shè)標準及投資；② 進度安排及工期；③ 收費標準及價格；④ 投資回報預測及投融資結(jié)構(gòu)；⑤ 履約標準；⑥ 不可抗力事件的規(guī)定；⑦ 風險分析與分配。
３、合同談判與簽訂：談判雙方為政府主管部門與投資商，雙方就污水處理項目的范圍、工作內(nèi)容、污水處理收費形式及價格、雙方權(quán)利及義務、政府擔保的內(nèi)容和優(yōu)惠的形式、特許經(jīng)營權(quán)的授予、不可抗力及風險分擔等內(nèi)容充分協(xié)商，形成法律性文件。
４、項目實施：包括工程設(shè)計、建設(shè)、運營和移交。合同簽訂后，由投資商成立項目公司，項目即進入實施階段，開始施工設(shè)計、工程招標。工程竣工后開始商業(yè)運營，在特許期滿將工程移交政府或指定機構(gòu)。在實施期間，政府與投資商必須確保項目從設(shè)計、建設(shè)到運營和維護都完全按照合同規(guī)定的要求進行。
三、 特許經(jīng)營權(quán)合同
公用行業(yè)市場化，其主要途徑是政府授權(quán)企業(yè)特許經(jīng)營，因此，特許經(jīng)營權(quán)是污水處理廠ＢＯＴ運作的前提和基礎(chǔ)。特許經(jīng)營制度是指在市政公用行業(yè)中，由政府授予企業(yè)在一定時間和范圍，對市政工程進行經(jīng)營的權(quán)利。政府通過合同，明確政府與獲得特許權(quán)的企業(yè)之間的權(quán)利和義務。
污水處理廠特許經(jīng)營合同包括以下內(nèi)容：特許權(quán)簽約方的法定名稱、住所；特許權(quán)內(nèi)容、范圍和期限；項目工程設(shè)計、建設(shè)施工、經(jīng)營和維護標準；價格和收費的確定方法和標準；資產(chǎn)的管理制度；雙方的權(quán)利、義務和責任；履約擔保；經(jīng)營權(quán)終止和變更；特許權(quán)屆滿，項目移交內(nèi)容、標準和程序；違約責任、罰責與仲裁。
當?shù)厝嗣裾撠煴拘姓䥇^(qū)域特許經(jīng)營權(quán)的授予工作，市政公用行業(yè)主管部門代表政府負責特許經(jīng)營的具體管理工作，并行使授權(quán)方相關(guān)職責。
四、 投資回報率的確定
污水處理廠在建設(shè)標準、投資額及運行年限確定的情況下，政府與投資商談判的焦點是污水處理單價，而污水處理單價的核心是投資回報率問題。根據(jù)國家計委《關(guān)于印發(fā)推進城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展意見的通知》（計投資〖２００２〗１５９號）（以下簡稱《通知》）指出：對社會資本投資的城市污水、垃圾處理項目，當?shù)卣蓞⒄胀阢y行長期貸款利率的標準，設(shè)定投資回報參考標準，并根據(jù)其他具體條件計算項目的運行成本，合理確定城市污水、垃圾處理的價格，以此作為對投資者招標的標底上限，通過招標選擇最優(yōu)化方案及項目的投資運營企業(yè)。根據(jù)國內(nèi)供排水項目投資回報率標準，參照部分城市污水處理ＢＯＴ所設(shè)置的回報率，在同期銀行貸款利率為５％的情況下，回報率上限可設(shè)為８％左右（江蘇及廣東部分縣市把回報率設(shè)為８５％），然后通過招標競價確定。
同時，政府要防止投資商在投標時以低回報率中標，實施中降低建設(shè)標準的做法。根據(jù)《城市污水處理工程項目建設(shè)標準》規(guī)定１～５萬噸／日規(guī)模的二級污水廠，投資額一般為１１２０～１３５０元／（ｍ／ｄ）。但有的投資商為節(jié)省費用，僅投資幾百元（ｍ／ｄ），造成主體工程結(jié)構(gòu)單薄、設(shè)施簡陋、標準較低，等工程經(jīng)營期滿移交政府時，將基本報廢。這樣，企業(yè)賺足了錢，卻給政府留下了后患。所以，政府在談判時不能僅追求低回報率、低單價，其大小要建立在確保工程設(shè)計、質(zhì)量及投資額符合國家建設(shè)規(guī)范的基礎(chǔ)上。
五、 污水處理ＢＯＴ運作
１、選擇一個合適的投資商，是ＢＯＴ順利實施的基礎(chǔ)。
污水處理廠作為城市一項重要的市政公益工程，要交于一個投資商經(jīng)營二、三十年，必須選擇一個有資質(zhì)、高誠信的投資商。某些投資商，針對地方政府對ＢＯＴ還不太了解的弱點，不管有否技術(shù)和資金，盲目搶占市場，嚴重阻礙了污水處理產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。ＢＯＴ投資商必須具備以下條件：① 資質(zhì)狀況：是否具備承接污水處理ＢＯＴ運行的資格，包括技術(shù)、組織、管理、投融資能力等；② 營運水平：是否具有污水處理廠營運經(jīng)驗。某些房地產(chǎn)開發(fā)商賺錢后投資環(huán)保，因不懂運營，污水廠不能達標運行，使政府陷于被動；③ 運作業(yè)績：是否有污水處理廠ＢＯＴ運作管理經(jīng)驗；④ 資金實力：根據(jù)國家計委《通知》精神，“投資城市污水、垃圾處理設(shè)施，項目資本金應不低于總投資的２０％”，“其注冊資本不低于承包設(shè)施年運行總成本的５０％”，投資商必須有足夠的資金實力；⑤ 誠信守法：投資商守法經(jīng)營，在社會上要具有良好的信譽度。
２、處理好風險問題，是ＢＯＴ運作成敗的關(guān)鍵。
ＢＯＴ項目一般投資金額大、運作時間長，且涉及經(jīng)濟、法律、政策等方面，風險高。所以，在ＢＯＴ運作過程中，無論是政府還是企業(yè)，都要采取大量防范措施，有效規(guī)避風險。ＢＯＴ項目的風險主要有：建設(shè)階段的風險，經(jīng)營階段的風險，政治風險，不可抗拒的風險。按照慣例，哪一方最有能力控制風險應由該方承擔，對不屬于各方或各方都無法控制的風險，由雙方共同承擔。具體說來：① 建設(shè)、運營、維護、融資等商業(yè)性風險，由投資商承擔。② 由于國家政策、法律法規(guī)的變化致使投資商受到實質(zhì)性的影響，政府可通過調(diào)整收費價格，延長特許期限等措施予以補償。另外，由雙方分擔一些風險，如對物價上漲（主要是電價）、出水標準提高等，雙方可制訂一物價上漲價格變化調(diào)整的公式。③ 政治風險主要由政府承擔責任。④ 對自然災害不可抗拒的風險，一是由投資商通過保險等方式承擔，也可根據(jù)協(xié)商，由雙方共同承擔。
３、規(guī)范化、法制化運作，是ＢＯＴ成功的保障。
ＢＯＴ方式運作污水處理工程在我國才剛剛起步，在法律上國家還沒有一部單行法規(guī)對其加以規(guī)范，所執(zhí)行的法律條文是國家計委、建設(shè)部下發(fā)的《通知》、《意見》等文件。這些文件法律階位較低，內(nèi)容較簡單，諸多疑難問題均未涉足，如特許權(quán)法律文件采用何種形式，特許權(quán)與其它合同的關(guān)系問題等。筆者認為，在當前國內(nèi)尚無配套法律支持的情況下，對ＢＯＴ的運作，政府與投資商一是需聘請經(jīng)過ＢＯＴ專業(yè)培訓的律師及投資顧問參與整個ＢＯＴ過程的運作，嚴格按照國際慣例和法律程序辦事。二是簽署的合同必須詳細、清晰、嚴格，具有規(guī)范性和可操作性，不能泛泛而談或邊界不明、責任不清；特許經(jīng)營權(quán)合同應由當?shù)厝舜鬀Q議通過并形成規(guī)范性法律文件。三是要有必要的擔保，完整的擔保可為ＢＯＴ運作失敗挽回一定的經(jīng)濟損失。
ＢＯＴ成功的基礎(chǔ)，是政府和企業(yè)必須實現(xiàn)“雙贏”。ＢＯＴ模式的實施，打破了長期以來污水處理工程由政府壟斷經(jīng)營的體制，開放了市場，有利于社會資金的投入，加快了污水處理廠的建設(shè)。當前，污水處理設(shè)施采取ＢＯＴ模式還不太多，實施起來“摸石頭過河”，所以，無論是政府還是企業(yè)，對待ＢＯＴ這種投融資方式都應積極探索、規(guī)范運作。對我國地方政府來說，在財政資金有限的情況下，要建立污水處理投融資體制，實現(xiàn)污水處理市場化運作，ＢＯＴ是一種較為理想的投融資方式。
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