淺析非工程措施在污泥處理項(xiàng)目中的應(yīng)用
近幾十年來，隨著我國城市化和工業(yè)化的高速發(fā) 展，我國城市污水處理基礎(chǔ)設(shè)施也得到了長足發(fā)展，各 種污水基本得到了有效處理。但在城市污水處理能力快 速發(fā)展的過程中，一個(gè)不容忽視而又必須面對(duì)的問題是 污水在被處理的過程中產(chǎn)生的大量中間產(chǎn)物—污泥， 并沒有得到妥善的處理處置。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國污水 日排放量達(dá)13.4×105萬噸，經(jīng)過處理后有0.5%～1.0%轉(zhuǎn) 化為固態(tài)物質(zhì)并凝聚下沉形成污泥。污泥的成分復(fù)雜， 除含有大量的水分外，還含有一些難降解的有機(jī)物、重 金屬、鹽類、病原微生物和寄生蟲等。若污泥未經(jīng)有效 處理而直接排放至環(huán)境，將會(huì)造成嚴(yán)重的二次污染。
目前污泥處理的工程方法較多，也比較成熟，如衛(wèi) 生填埋、污泥高溫好氧堆肥、污泥焚燒、污泥炭化等 等。工程方法通常僅能解決技術(shù)上的問題，為污泥處理 處置項(xiàng)目的開展提供技術(shù)可行性，但一個(gè)污泥處置項(xiàng)目 的開展和建設(shè)不僅需要技術(shù)上的支持，同時(shí)也需要良好 的政策引導(dǎo)和體制監(jiān)管。然而目前我國在污泥處理處置 政策法規(guī)體系等非工程措施方面的研究和應(yīng)用還較為薄 弱。基于污泥非工程措施的重要性，本文在對(duì)我國污泥 處理處置存在的非工程問題進(jìn)行了深入的分析，在對(duì)具 體的非工程措施進(jìn)行了詳細(xì)介紹的基礎(chǔ)上，最后以廣東 省東莞市為例，對(duì)非工程措施在污泥處理和處置項(xiàng)目上 的具體應(yīng)用做了詳細(xì)介紹，以為類似的污泥處理處置項(xiàng) 目的開展提供參考和借鑒。
1 我國污泥處理處置存在的非工程問題
1.1 污泥處置管理政策落后
污泥處置管理政策對(duì)污泥處理處置項(xiàng)目的有效實(shí)施 和開展具有重要的引導(dǎo)和管理作用。由于歐美等西方 發(fā)達(dá)國家在這方面開展研究工作較早，現(xiàn)已形成完善的 污泥處理處置法規(guī)政策，如美國環(huán)保局發(fā)布的“污水污 泥利用和處置標(biāo)準(zhǔn)、最終規(guī)則、聯(lián)邦規(guī)范（CFR）”、 歐盟的污泥管理法規(guī)體系等等，同時(shí)也配套了一體化政 策來支撐。我國對(duì)污泥問題的關(guān)注較晚，相對(duì)于發(fā)達(dá)國 家，在污泥處理處置政策方面總體上比較落后，目前尚 未形成支撐該行業(yè)的強(qiáng)有力的法規(guī)和政策。現(xiàn)階段我國 制定的政策主要偏重于對(duì)污泥處理處置的工程治理，而 不太注重對(duì)全過程的管理，如在污水中含有的有害物質(zhì) 形成污泥后，對(duì)其最終處置過程中的管理和利用方面， 目前尚未存在完善的政策法規(guī)體系。
1.2 缺乏有效的監(jiān)管和責(zé)任體系
現(xiàn)階段，上游工礦企業(yè)絕大多數(shù)并未施行清潔生 產(chǎn)，未從源頭削減和控制污染物的排放。而在廢水進(jìn)入 污水處理廠后，通過工程處理并不能完全將污染物消 除，相當(dāng)部分的污染物可能隨著物質(zhì)的遷移和轉(zhuǎn)化，進(jìn) 入最終形成的污泥中，并可能使得某些指標(biāo)不達(dá)標(biāo)。因 此，提高污泥的處理處置效果，對(duì)排放源頭管理和控制 就顯得尤為重要。如在美國，由于環(huán)保部門的推動(dòng)，城 市污水處理設(shè)施的運(yùn)營者參與到上游污水排放企業(yè)的管 理，與可能排放有毒有害物質(zhì)和重金屬污染物的排水企 業(yè)實(shí)行責(zé)任聯(lián)合體，從而形成有效的監(jiān)控體系，為污泥 最終安全處置提供了基礎(chǔ)條件。但我國目前的相關(guān)管理 體系尚不完善，缺乏對(duì)污染排放企業(yè)的污染物排放行為 的有效監(jiān)管和責(zé)任追查機(jī)制。
1.3 污泥處理處置費(fèi)用不足
污泥處理處置市場的開發(fā)，首先需要政策的扶持和 資金的投入，但由于污泥處置設(shè)施費(fèi)用高昂及我國市場 機(jī)制不成熟，僅依靠民間資本投資，建立完善的污泥處 理處置體系將需要一個(gè)漫長的過程。因此，現(xiàn)階段對(duì)污 泥的處理處置，還需政府提供政策和資金扶持，并根據(jù) 現(xiàn)有體制逐步將運(yùn)營主體從政府相關(guān)部門過渡到民營企 業(yè)或個(gè)人，逐步培養(yǎng)和形成一個(gè)市場競爭機(jī)制，最終達(dá) 到降低污泥處理處置成本、有利環(huán)境保護(hù)的目的。從長 遠(yuǎn)角度看，污水處理費(fèi)應(yīng)包括污泥處理處置費(fèi)，但是從 我國的實(shí)際情況看，由于剛剛推行征收污水處理費(fèi)，現(xiàn) 行收取的污水處理費(fèi)普遍較低，尚且無法保證污水處理 廠的正常運(yùn)行，若在污水處理費(fèi)中再加收污泥處理處置 費(fèi)，將會(huì)在很大程度上加重社會(huì)公眾的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。因 此，在收取相關(guān)處理費(fèi)用的同時(shí)，如何保證已有處理設(shè) 施的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，如何充分調(diào)動(dòng)現(xiàn)有社會(huì)資源，不足部分 通過何種渠道加以解決，就成了污泥處理和處置亟待解 決的現(xiàn)實(shí)問題。
2 污泥處理處置的非工程措施
非工程措施是指通過法律、行政、經(jīng)濟(jì)手段以及直 接運(yùn)用工程以外的其他手段減少環(huán)境污染的措施。例如 頒布和宣傳關(guān)于環(huán)境保護(hù)的法律條文；建立為污染治理 設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營和管理提供保障的法規(guī)、政策體系；建 設(shè)現(xiàn)代化的監(jiān)控系統(tǒng)（做到實(shí)時(shí)監(jiān)控和及時(shí)有效地處理 突發(fā)性污染事件）等等，相對(duì)工程處理措施來說，非工 程措施是一種軟性措施。
2.1 污泥處理監(jiān)管措施
由于污泥處理項(xiàng)目綜合性強(qiáng)，通常需要以環(huán)保部門 為主導(dǎo)，并通過與城建、規(guī)劃、財(cái)政等多個(gè)部門的相互 協(xié)調(diào)及污水處理廠、污泥處理廠分工協(xié)作來完成，同時(shí) 建立污泥處理處置的聯(lián)動(dòng)管理協(xié)調(diào)機(jī)制。該機(jī)制可以根 據(jù)各部門權(quán)限，充分發(fā)揮部門職能，共享各部門相關(guān)信 息和資源，促進(jìn)污泥處理項(xiàng)目順利實(shí)施。
高效監(jiān)管是有效解決污泥處理問題的關(guān)鍵，政府有關(guān) 部門需要高度重視污泥處理項(xiàng)目管理的重要性。在加強(qiáng)污 泥處理項(xiàng)目管理、監(jiān)控的同時(shí)，還要加強(qiáng)社會(huì)宣傳，提高公 眾認(rèn)知；公開污泥處理項(xiàng)目進(jìn)展情況，將輿論監(jiān)督作為政 府監(jiān)管的輔助手段；借助各部門定期開展的專項(xiàng)整治行動(dòng)， 對(duì)暴露出的亂排亂倒污泥的污水處理廠進(jìn)行嚴(yán)肅查處。 為了避免二次污染，環(huán)保部門還應(yīng)對(duì)污水處理廠和 垃圾填埋廠加強(qiáng)監(jiān)管，督促污水處理廠達(dá)標(biāo)排放，并摸 清污水處理廠污泥的處理處置情況及其最終轉(zhuǎn)移去向。 如果污水處理廠建成后未經(jīng)處理直排污泥、超標(biāo)排污和 污泥直排，必須進(jìn)行嚴(yán)肅處理。
2.2 建立管理協(xié)調(diào)制度
政府在污泥產(chǎn)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，主要體現(xiàn) 在服務(wù)與監(jiān)督方面，其中包括承諾、保障和協(xié)調(diào)三個(gè)方 面。1）政府承諾在涉及與污泥處理特許項(xiàng)目有關(guān)的土 地使用、相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施方面提供便利、防止不必要的重 復(fù)性競爭項(xiàng)目建設(shè)及給予必要的補(bǔ)貼，但不承諾商業(yè)風(fēng) 險(xiǎn)分擔(dān)、固定投資回報(bào)率及法律、法規(guī)禁止的其他事 項(xiàng)；2）政府提供資金、建設(shè)用地、電價(jià)、稅收等方面 的保障；3）協(xié)調(diào)污水處理廠、污泥收集運(yùn)輸及相關(guān)主 管部門的關(guān)系，加強(qiáng)分類指導(dǎo)，對(duì)不同的污水處理廠有 針對(duì)性地提出指導(dǎo)意見，為項(xiàng)目的建設(shè)與穩(wěn)定運(yùn)營提供 一個(gè)良好的環(huán)境。
污泥的規(guī)范處理處置是實(shí)現(xiàn)污水最終處理目標(biāo)的保 證措施。污水處理工程、污泥處置工程必須遵循“三同 時(shí)”原則，充分發(fā)揮污水治理工程整體功能。應(yīng)做到凡 缺少可靠的污泥處理處置方案的污水處理廠和企業(yè)污水 處理設(shè)施項(xiàng)目，其環(huán)境影響評(píng)價(jià)不能通過；僅有方案設(shè) 計(jì)而沒有同步建設(shè)、投運(yùn)的污泥處理處置設(shè)施，其污水 治理工程也不能通過竣工驗(yàn)收。
3 非工程措施在污泥處理處置中的應(yīng)用
3.1 投融資機(jī)制創(chuàng)新
長期以來，我國對(duì)市政公用工程的建設(shè)一直采取的是政府出資、政府建設(shè)、政府運(yùn)營的模式。但由于各級(jí) 政府的財(cái)力有限，致使許多污泥處理工程建設(shè)進(jìn)度緩 慢，成為“半拉子工程”，環(huán)保投資的效益難以實(shí)現(xiàn)， 污泥不能得到有效收運(yùn)及處理處置，環(huán)境污染難以得到 有效控制。要改變這種狀況，必須引入市場機(jī)制，拓展 投融資渠道，實(shí)現(xiàn)污泥處理投資多元化。目前，項(xiàng)目投 融資多元化機(jī)制在東莞市污泥處理工程中逐步得到采 用，并取得了良好的效果。
近年來，為全面深化水環(huán)境治理工作，東莞市先后 投入40億元資金建設(shè)污水處理廠。東莞市按照“污染者 付費(fèi)，治污者受益”的原則，對(duì)城市污水處理廠污泥的 處理處置工程建設(shè)的投融資機(jī)制及成本支付機(jī)制進(jìn)行了 大膽創(chuàng)新。
首先，東莞市政府通過政府招標(biāo)方式向社會(huì)公開競 選污泥處理工程投資商，按照中標(biāo)投資商提供的工藝技 術(shù)方案核定污泥處理價(jià)格。東莞市現(xiàn)階段核定的污泥綜 合處理費(fèi)最高限價(jià)為280元/噸，其中包括運(yùn)輸費(fèi)用60元/噸 和污泥處置費(fèi)220元/噸。由污水處理廠運(yùn)營商支付100元 作為BOT投資商的污泥綜合處理費(fèi)，另外180元?jiǎng)t從生活 污水處理費(fèi)中收取。
其次，東莞市政府規(guī)定污泥處理廠建設(shè)用地由政府 負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，征地費(fèi)由投資商負(fù)責(zé)支付；污泥處理廠供水 供電、道路建設(shè)等由政府負(fù)責(zé)配套；污泥收集運(yùn)輸由投 資商負(fù)責(zé)，運(yùn)輸專用車由投資商負(fù)責(zé)購置；污泥處理廠 服務(wù)年限為20年。
通過對(duì)上述機(jī)制的創(chuàng)新，目前東莞市建設(shè)的對(duì)分布 在全市2400km2范圍內(nèi)30多個(gè)鎮(zhèn)的36家污水處理廠產(chǎn)生 污泥進(jìn)行處理的污泥集中處理廠，全部依靠民間投資， 并通過BOT模式建設(shè)。采用這種投資機(jī)制帶來的益處顯 而易見。首先，緩解了政府直接投資污泥處置基礎(chǔ)設(shè)施 建設(shè)帶來的資金壓力，有效吸納了社會(huì)資本投入公用工 程設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化了社會(huì)資源配置；其次，采用該機(jī)制 后，促使污泥處置設(shè)施的運(yùn)營商和負(fù)責(zé)污水處理廠經(jīng)營 的項(xiàng)目公司之間形成了互相約束、互相監(jiān)督的良性互 動(dòng)。污水處理廠為減少支付的污泥處置費(fèi)，積極對(duì)廠內(nèi) 的污泥脫水設(shè)備進(jìn)行升級(jí)改造，盡可能減少污泥產(chǎn)出 量。污泥處理廠投資商為了獲取更好的經(jīng)濟(jì)效益，會(huì)盡 最大努力多收取污泥，對(duì)污泥的收集運(yùn)輸盡量做到?jīng)]有 遺漏，客觀上減少了污水處理廠污泥對(duì)環(huán)境的二次污 染。此外，污泥處理成本支付機(jī)制還鼓勵(lì)了污水處理廠 污泥脫水技術(shù)的革新與產(chǎn)業(yè)升級(jí)，確保污泥少產(chǎn)出、多 處理，有效地防止了對(duì)環(huán)境的污染。
3.2 污泥處理成本分擔(dān)支付機(jī)制創(chuàng)新
建立合理的成本形成機(jī)制是實(shí)現(xiàn)污泥處理市場化的 根本標(biāo)志，因此，應(yīng)該按照補(bǔ)償合理成本和微利原則確 定污泥處理收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，并按照“成本 + 合理企業(yè)利潤 + 國家稅收”的定價(jià)原則，逐步將污泥處理收費(fèi)調(diào)整到 合理水平。制定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要確保投資者和經(jīng)營者的合 理利潤，并且不應(yīng)超過公眾的承受能力。在污泥處理成 本確定方面，東莞市同樣遵循合理的定價(jià)原則并依據(jù)當(dāng) 地實(shí)際情況進(jìn)行了創(chuàng)新。
為減少東莞市污泥的產(chǎn)生量，防止污水處理廠將產(chǎn) 生的污泥外運(yùn)隨意拋棄，東莞市的污泥管理制定了處理 成本分擔(dān)支付機(jī)制，并以此為杠桿推動(dòng)污泥收運(yùn)、處理 處置工作。制度中明確規(guī)定污水處理廠每產(chǎn)生1噸污泥， 污水處理廠運(yùn)營商必須支付100元污泥處理費(fèi)。按日處 理10萬噸的污水處理廠計(jì)算，每天至少可產(chǎn)生50噸濕泥 餅，那么運(yùn)營商每天需支付5000元污泥收運(yùn)費(fèi)，則每年 需支付165萬元的污泥收運(yùn)費(fèi)。因此，基于降低成本的 原則，污水處理廠運(yùn)營商將會(huì)盡可能地通過各種途徑來 減少污泥排放量，如嚴(yán)格控制污水處理工藝過程、加強(qiáng) 對(duì)污泥脫水過程的管理、進(jìn)行污泥深度脫水提高污泥含 固量等等，以此有效推動(dòng)污泥的減量化。此外，為進(jìn)一 步減少污泥產(chǎn)量，部分廠家選擇了更為先進(jìn)的壓濾機(jī)， 這間接推動(dòng)了污泥減量化技術(shù)的進(jìn)步。
東莞市利用征收污水處理廠運(yùn)營商100元/噸污泥處 理費(fèi)作為杠桿，在污水處理廠與污泥處理廠投資商之間 建立了一種相互制約、相互監(jiān)督的類似“蹺蹺板”的制 衡機(jī)制，有效促進(jìn)了污泥生產(chǎn)的減量化、污泥收集的最 大化、經(jīng)濟(jì)效益的最優(yōu)化、環(huán)境效益的有效化。
4 結(jié)語
隨著國家節(jié)能減排政策的逐步推進(jìn)，目前我國的污 泥處理處置政策已與之不相適應(yīng)，這將直接影響到污泥 處理的投資建設(shè)和運(yùn)營費(fèi)用等問題的有效解決。污泥處 理處置是一種公共服務(wù)，該產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展不僅需要工 程技術(shù)的突破，同時(shí)還需要政府部門采取各種科學(xué)、有 效的非工程措施，加以引導(dǎo)和管理。
基于以上分析和案例介紹，建議優(yōu)先制定以下措施：
（1）以污泥處理處置價(jià)格體系為核心的處理成本 保障體系；
（2）以財(cái)政補(bǔ)貼、減免稅和服務(wù)采購機(jī)制為核心的財(cái)政優(yōu)惠措施；
（3）以建立多元化融資渠道為核心的投資運(yùn)營措施；
（4）以市場化準(zhǔn)入機(jī)制、全過程管理制度為核心 的行業(yè)監(jiān)管措施。
同時(shí)，在污泥處理處置產(chǎn)業(yè)政策制定時(shí)，應(yīng)充分考 慮到各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和自然條件，做到統(tǒng)籌 兼顧、合理指導(dǎo)。
參考文獻(xiàn)：
姜珊珊，王佳琪.我國污泥處理的現(xiàn)狀及相關(guān)技術(shù)比較[J].科學(xué)之友，2011，3 ： 35-39.
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