中美環境影響評價程序的對比分析
摘要：2005年2月全國范圍內掀起的“環保風暴”將公眾的視線集中到了環境 影響 評價，該制度肇始于美國，其功能和作用早已為實踐所證明。70年代后各國紛紛引入環境影響評價制度并制定了相應的 法律 法規， 中國 就是其中之一。盡管如此，由于在 政治 體制、 經濟 水平以及 社會 文化等方面存在不少差異，中美的環境影響評價程序出現很多不同。本文從現行中美的法律規定出發，探討該程序差異的體現， 分析 差異的成因并就完善中國環評程序提出借鑒意見。
關鍵詞：規劃環評 建設項目環評 公眾參與
一、中美環評程序概述
1969年美國 歷史 性地將環境影響評價制度(Environmental Impact Assessment 簡稱“EiA”制度或“環評”制度)引入《國家環境政策法》，并在隨后的《關于實施國家環境政策法程序的條例》(以下簡稱“CEQ條例”)中對該制度予以詳細規定，這是世界上提出對人類行為產生的環境影響進行分析、預測和評估的先聲，中國在1979年實行建設項目環境影響評價制度后，2002年又出臺《中華人民共和國環境影響評價法》(以下簡稱《環評法》)，使中國的環境影響評價工作更加法制化、 科學 化和具體化。
縱觀中國和美國的環境影響評價制度，其設計的目的、功能以及結果都很類似，惟獨在由誰發起評價，如何進行評價，、哪些階段參與評價等程序存在較大不同，而這些程序性規定正是該項制度的核心所在，也是立法的重點以及執法的 內容 ，實際上，全國人大環境與資源保護委員會副主任委員王濤曾在《關于<中華人民共和國境影響評價法>(草案)的說明》中已經指出“環境影響評價在性質上主要具有行政程序法的特征，是環境保護法和各項環境保護法所容納不了的。”美國則是十分重視程序的國家，“在最高院的一系列判決中，《國家環境政策法》被嚴格解讀為‘程序法’而不是‘實體法’，這意味著該法是用來規制行政機關如何做出決定而非它們做出了什么樣的決定。
《環評法》結合中國經濟 發展 和和環境管理狀況，將規劃環境影響評價正式法定化，作為政府或者有關工作部門決策中必不可少的一項內容，它和建設項目環境影響評價構成中國的環評范圍，且兩者適用不同的程序：首先，規劃環境影響評價。其中“規劃”又包含兩種類型，它們分別適用不同的程序：其一為指導性規劃，即諸如土地利用、區域、流域、海域的建設、開發利用的規劃以及《環評法》第八條規定的專項規劃中的宏觀性、預測性的規劃，這類規劃在規劃編制過程中組織進行環境影響評價，并編寫該規劃對環境影響的篇章或者說明(應該實行環評的“規劃”的范圍由國務院環境保護行政主管部門會同國務院有關部門規定，報國務院批準，此外，這個過程中沒有公眾參與和專家評審);其二為專項規劃，即有關 工業 、農業畜牧業、林業、水利、 交通 、城市建設、 旅游 、 自然 資源開發等的規劃，對于這類規劃，編制該規劃的機關應該在報批專項規劃草案之前，對該專項進行環境影響評價，這個過程中應該“舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見”，之后編制機關將環境影響報告書和規劃草案一并保送上級政府或有關部門，此時由人民政府指定的環保部門或者其他部門召集有關部門代表和專家組成審查小組對環境影響報告書進行審查，通過后再對該專項草案做出決策。其次。建設項目環境影響評價：(水土保持的建設項目經水行政主管部門同意后)建設單位委托具有環境影響評價資質的機構進行環境影響評價，(經行業行政主管部門預審后)，報送有審批權的環境保護行政主管部門審批，建設單位進行環境影響后評價，原審批單位進行跟蹤檢查。
美國環境影響評價程序則比較統一，對于聯邦政府的立法建議或者其他對人類具有重大影響的重大聯邦行動，環評一律分為四個主要階段進行。第一階段，聯邦行政機關決定是否編制報告書;第二階段，有關方確定評價范圍;第三階段，領頭機關(leading agency)編制報告書初稿，第四階段，報告書的評論和定稿.?
二、中美環評程序的主要差異
我們可以發現，盡管中國的環境影響評價制度是從美國引進的，但現階段兩國的環評程序存在著較大差異，筆者試從政治體制、經濟水平以及社會文化等方面來剖析差異的成因，并最終回歸到中國環評程序的完善 問題 。
(一)環評程序的主導者
就中國環評程序來看，規劃環評中的環境影響報告書由行政機關編制，指導性規劃環評中甚至沒有公眾參與和專家審查的內容，足見行政機關單方面啟動并操作整個過程。對于建設項目環評，《環評法》第十六條第二款規定了三種情況，即建設項目可能對環境造成的三種不同程度的影響，相應究竟是編制環境影響報告書，是編制環境影響報告表，還是填報環境影響報告表，這由行政機關決定，接著由建設單位委托具有環評資質的機構進行環評，之后是連續的預審和審批，整個過程也是行政機關在啟動并主宰著環評，建設單位扮演的角色只是非常被動的行政相對人。
這是中國的行政公權在環境管理中的充分體現，反映了中國環評的立法本位——即認定政府關心環保并應該運用行政權力管理環境保護工作。長久以來，由于我國是一個農業大國，政府作為“君臨天下”的“父母官”操辦了很多的社會事務，公民(老百姓)從而產生了較為嚴重的依賴感，近代以來，環境問題日益突出，市場在環境保護領域不能完全發揮其調節的功能，這時候行政上的“命令與控制”手段顯得更加有效。然而，過于集中的行政裁量權在實踐中暴露出了不少問題：
首先，行政機關角色沖突。“既當運動員，又當裁判員”，如指導性規劃環評中行政機關自己規劃，自己決策的做法居然能夠寫進法律條文，難道這種做法在立法者眼里沒有值得質疑的地方?除非立法者的立場與行政部門保持某種一致性。
其次，為權力腐敗埋下了隱患。不能排除地方政府或其工作部門在增長GDP的思想下，簡化或排斥環評程序，甚至讓 企業 的環境影響文件蒙混過關，中國的建設項目環評已經實施二十多年，《環評法》出臺也近兩年，按理說環評制度和思想早已經深入人心，起碼也深為有關國家機關和建設單位熟知，但是江蘇常州卻發生了震驚全國的“鐵本事件”，據新浪網報道：“2002年9月至2003年11月，常州國家高新技術產業開發區管委會、江蘇省發展計劃委員會、揚中市發展計劃與經濟貿易局先后越權、違規、拆項審批了鐵本合資公司的建設項目。鐵本公司未取得環保部門批復環境影響評價報告書即開工建設，嚴重違反了國家環境保護法、環境影響評價法的有關規定。”最后幾批官員紛紛落馬，但即便這樣，此次事件造成的傷害尤其是環境上的損害已經無從彌補。
最后，行政決策難以實現公允。專項規劃僅僅允許一些專家參與審查，而指導性規劃則干脆由行政機關自己決策。封閉式的評審程序，難免不讓人產生諸多疑慮：有沒有經過認真的評審?審查的標準的什么?一般的規劃和項目都存在經濟效益和環境影響并存的情況，評審者的立場是傾向于經濟還是傾向于環境?總之，只有少數機關或專業人士參與的程序應該說是難以服眾的。
相較之下，美國聯邦行政機關的在環評中的主導力量就要明顯遜色，它的角色定位應該是程序的引導者而不是主導者，因為在四個階段中，沒有一個是行政機關單獨行事的，在“決定是否編制報告書”的階段，真正的決定者是公眾而非行政機關，因為如果行政機關認為擬建議的行動通常無環境影響的行動，就得編制“無重大影響認定”的文件并交由公眾審查，公眾審查認為有影響，行政機關就必須編制“環境評價書”，編制過程中如果行政機關還認定“無重大影響”，則仍得編制“無重大影響認定”文件并交由公眾審查，公眾最后的決定為終局決定。
美國環評中沒有出現一個“審批”的字眼，相反，行政機關必須接受有關各方、公眾的審查，與合作機關進行協作等外部因素的約束，加上對于公民起訴的防范，行政機關一般不敢將行政權力集中化，獨自掌控環評的程序。這也正好印證了美國政府的職能和角色——“小政府、大社會”結構下的服務型政府。此外，公眾善于懷疑政府、善于張顯自己的環境權利，在一定程度上也促使了行政機關必須謹慎地保持“引導者”的姿態。
(二)環評程序啟動的時機
環評程序啟動的時機，也就是環評介入整個規劃或建設項目的時間，其具有重要的意義，介入時間過晚將使環評根本“無環可評”，當然更不可能操之過急。 目前 中國和美國對此的規定較為原則性：
1.中國的情形。針對三種環評對象，《環評法》規定了三種情形：
(1)指導性規劃，“應當在規劃編制過程中組織進行環境影響評價，編寫該規劃有關環境影響的篇章或者說明。”(第七條第1款、第八條第二款)這條規定比較明確。
(2)專項規劃，“應當在該專項規劃草案上報審批前，組織進行環境影響評價，并向審批該專項規劃的機關提出環境影響報告書。”(第八條第1款)，本款語焉不詳之處在于：規劃草案與環境影響報告書的編制誰在前誰在后，還是兩者同時進行?筆者認為行政機關在形成一個規劃的想法的同時，就必須同時意識到這個規劃有沒有環境影響，乃至影響大概有多大，比如三峽電站的規劃，牽涉的因素很多，其中之一就是明確即將修建的大壩必將對水庫區的生態環境、文物古跡、移民生產生活等方面帶來影響，然后通過具體的分析、論證，從環境影響的角度確定該規劃有無可行性。
(3)建設項目。法律沒有詳細規定環評程序何時可以介入項目建設，只說明建設單位在開工建設之前應該委托有資質的機構進行環評。我們不妨看一下歷史，在《環評法》“三讀”的過程中，全國人大法律委員會刪除了美國獨創的“替代方案”條款，理由是“要求所有的建設項目都要另搞替代方案，難以做到，也沒有必要。”這樣一來，許多建設項目既然沒有替代方案，就直接報送到計委、發改委，甚至直接由后者發起某項項目。我們不能排除中國仍然留有部門利益的殘余，那樣，這些能“創造經濟效益”的項目自然而然地在計委和發改委等處立項，這個過程中幾乎沒有環評，因為在他們看來環評是后來的事，問題就在于此，立項階段中，項目的規模、選址、設備等要素基本已經敲定，如果通過立項，那么后來環評程序的功能似乎只是論證該建設項目沒有不利的環境影響，或者尋求減少環境影響的對策。這樣失去了從源頭上把關環境影響項目的良機。實踐中這樣的事例不在少數，2005年2月國家環保總局掀起“環評風暴”，叫停30個嚴重違反環評法的大型建設項目，事實上，這些項目中就已經有很多通過了立項。
2.美國的情形。“CEQ條例對三種主要的行政行為的環境影響評價時機作了原則規定：(1)對聯邦性質機關直接從事的工程或項目，環境影響報告書必須在可行性分析階段完成;(2)對行政裁判行為，環境影響報告書的定稿必須先于行政機關人員的正式行政裁判建議和有關環境影響的那一部分公開聽證會;(3)對非正式的制定規則的行為，環境影響報告書的初稿必須與擬議的規則同時提出。”由此可以看出，美國也貫徹這么一個基本的準則：報告書在決策之前完成(而不是開始編制)并為決策者在決策中所用，避免報告書成為在決策之后為決策提供論證的文件。美國的這項規定其實也非常缺乏操作性，但由于“納稅人”監督有力，政府時刻得注意環評的時機，并且和公眾取得溝通和對話。
(三)環評程序的期限
《環評法》第二十二條第三款：“審批部門應當自收到環境影響報告書之日起六十日內，收到環境影響報告表之日起三十日內，收到環境影響登記表之日起十五日內，分別作出審批決定并書面通知建設單位。”這只針對建設項目環評批準期限，對編制環境影響文件的期限卻未予規定。此外，指導性規劃環評期限與規劃的期限相同，專項規劃的批準期限未予明確。
CEQ條例則主要規定了兩個時間段：報告書初稿完成后在《聯邦公報》上公布，接受各方評論，時間為90天。評論期滿后，領頭機關對評論作出相應的反應，再次將報告書定稿公布，時間為30天，欺瞞后將報告書交給決策者。
可以看出，中國和美國在明確的期限上存在的最大不同之處——中國將60天交給審批機關，美國將120天分兩個階段交給公眾!
本文論述到此實際上與前文形成印證：中國的管理模式是政府高度管制，美國則采取政府與公眾合作的模式，雖然兩者基于不同的國情，但如此明顯的反差卻也足以引起一些思考。前文已經交待，《環評法》和《CEQ條例》在實踐操作的層面上均可以視為行政程序法，既然是行政程序法，那么它們都必然形成了各自的關于公正和效率的模式。有人認為“無論哪一種程序模式，都必須兼顧公平和效率，只是權利模式側重于公平，效率模式側重于效率。”???
筆者對此表示贊同，進一步推論，筆者認為中國的環評程序屬于“效率式”，美國的環評程序則屬于“權利式”。
盡管中國建設項目環境影響文件的審批期只有60天，似乎比起美國的120天縮短一倍，但是，這不能真正地代表效率之高，行政機關在這60天里的工作無外乎“召集有關部門代表和專家組成審查小組，對環境影響報告書進行審查”，所以這60天中的工作量與其功效有點失稱，再說萬一行政機關非要在第60天給出審批結果的話，那么對于建設單位來說，耽誤的時間、機遇可能難以估量。同樣，對于美國來說，盡管法律規定公眾有30天的評論期，有足夠的時間來維護自己的環境權益，但筆者認為初稿的90天評論期也過長，公眾完全可以憑借極為快捷的信息渠道盡快發表自己的見解，因此將90天壓縮為60天更加適宜。
(四)環評程序的公眾參與
“在政府行政領域，公民的參與對保證政府的運作有關鍵的作用，通過公民的參與可以達到如下之目的：向公民傳達信息;從公民中獲取信息;改善公共政策、規劃和項目…延續或避免政策決定的困難。”可見公民參與(即公眾參與)行政管理的理性在于保障政府決策和社會公眾權利的雙重優化。
1.公眾參與的前提
(1) “公眾”的范圍
中美“公眾”定義的外延大同小異，都指擁有該國國籍的居民，但中國把“專家”獨立在公眾之外，突出了專家在環評中的重要地位。實踐中，能真正參與環評的公眾在領域和數目上都是有限的，這主要取決于參與途徑。
就中國而言，專項規劃機關和建設單位在報批環境影響評價文件草案之前，必須“舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見”，實踐中真正有多少普通百姓能參與論證或者聽證?出席的人員能否反映所有公眾或起碼是有利益影響的公眾的心聲?在一個聽證制度體系尚不夠健全的發展中國家，可能更多的只是形式上宣揚民主行政，稀釋各方的狐疑。
美國的公眾參與途徑主要也是聽證會，可見作為一種渠道或制度，聽證本身是美好的，關鍵在于落實它的經濟基礎和配套制度。美國人民在生活殷實后自然把注意力轉到生活質量上來，環境問題是他們早在70年代就已經非常關注的問題之一，1970年“地球日”環保運動席卷全美，可謂自下而上規模最大的“公眾參與”活動。所以，歷史傳統也催生了美國社會公眾參與的體系建設。
(2) 政府接納公眾的程度
世界各國基本上鼓勵公眾參與行政事務，但各政府對于公眾的接納度有別，這取決于政府自身的地位和作用。中國在計劃經濟中沉寂了很多年，現在雖已建立市場經濟，但政府的宏觀調控等手段仍然發揮者重要的作用，因此，國家不能在所有領域都市場化，在一些關乎公眾利益的社會事務上，政府保留了絕對比重的發言權和決定權，如此情形之下，公眾參與行政的效力就受到削弱，越削弱就越影響公眾的積極性，從而形成一個公眾不愿過問大小行政事務的不良循環。此外，中國自古就存在“權力崇拜”的思想，認為當了“官”就自然獲得管人管事的權力，這種嚴重的官本位理念甚至延續到“一切權力屬于人民”的今天，從問題的相對面看，公眾的權利意識也一直被壓制著，難得有機會行使參政議政的權利。綜合分析可見，中國政府對公眾參與的接納度還有待加強。
美國只有兩百多年的歷史，但從華盛頓 時代 的制憲會議開始，始終融合了國民參政議政的意愿和行動。可以說當今的美國已經建立起“新公共管理”取相模式的政府，因為它符合“新公共管理”的思想，“強調國家、各種社會組織(公眾)之間的一種伙伴關系，強調它們各自在社會秩序中的能動作用。認為在一個多元的社會里，必須尋求并保持社會秩序、民主和社會公正之間的平衡”。筆者認為美國政府很好地改革了自身體制并接納了公眾參與行政。
(3) 信息公開
只有讓公眾了解、掌握規劃或建設項目的資料信息，才能讓公眾對此進行評論，所以信息公開是公眾參與環評的必要前提。根據《環評法》第十一條、第二十一條，規劃的編制機關和項目的建設單位在報批環境影響報告書前，應該采取有關形式征求公眾的意見，而無需在此前將有關的文件予以公開，這意味著公眾參與環評之前對該規劃和項目毫不了解，要求其在短時間的聽證會或調查中對草案提出意見，難度非常之大，所以這樣的意見征求往往流于形式，難以真正實現公眾參與的效果。
相較之下，美國的信息公開制度要完善得多。立法依據可以追溯到《行政程序法》第552條—行政機關有在《聯邦公報》披露特定信息的法律義務;《情報自由法》、《陽光下的政府法》等多部法律都有信息公開的具體規定。環評實踐中，政府的公告貫穿四個階段，“公告包括范圍界定公告、初步決定公告、意思通告、可獲得環境影響報告書草案的通告、可獲得最后的環境影響報告書的通告,以及做出決定記錄的公告等。”在這種情況下，公眾能夠獲得與環境報告書的編制機關相差無幾的資料信息，從而在充裕的時間里 研究 相關報告并提出自己的意見。不斷公開的信息確保了公民的意見質量，也充分尊重了公眾的知情權。
2.公眾參與的階段
《環評法》允許公眾介入環評的階段十分有限：首先，對于指導性規劃的環評，根本不設專家審查和公眾參與的內容，然而，這些關于土地利用、區域、流域、海域的建設、開發利用的規劃牽涉最為廣大群眾的利益，更加需要專家進行可行性論證、聽取公眾的意愿和建議;其次，對于專項規劃的環評，只在報批規劃草案前征求公眾對于環境影響報告書的意見，而在編寫報告書、專家審批等階段排除了公眾參與，實踐中報告書因公眾的意見而進行大副更改的情況非常罕見，一方面是既定方案或者說是既定利益已經確定，另一方面也是行政效率使然;最后，對于建設項目的環評，建設單位也只是報批建設項目環境影響報告書前征求公眾的意見，至于項目可行性研究、建設項目設計、環境影響后評估等階段卻沒有公眾的參與，然而實踐證明，正是在其他階段公眾更能把握建設項目的環境影響，更為直接、方便地監督建設單位落實“三同時”制度，所以《環評法》將公眾的意見只局限于審批前的階段應該是一種缺憾，不能真正讓公眾主張自己的環境權益。
美國的環評程序有兩個階段直接包含公眾參與：第一階段，行政機關認定其擬議的行為無重大環境影響，出具“無重大影響認定”文件，公眾予以審查并具有最終的決定效力;第四階段，即“報告書的評論和定稿”，這是整個環評中最重要的階段。其間公眾先有90天對于報告書初稿的評論期，領頭機關研究并作出反映后定稿，公眾再次獲得30天對于定稿的評論期，可以說這是公眾主導的階段，行政機關則是合作性的接收意見和針對實質性意見作出不同類型的反映，或修改所有方案，或補充修改有關的分析等。當然，第二、第三階段行政機關必須將其活動事項依法公告，公眾有權對其監督，這也是公眾參與的表現形式。可見，美國的環評程序給了公眾很大的介入范圍，讓公眾最大自由地與機關合作，共同決定立法建議或者建設項目的實施情況。
3.公眾參與的反饋
如前文所述，行政機關和公眾互動的功能在于“向公民傳達信息;從公民中獲取信息;改善公共政策、規劃和項目”，筆者認為只有將公眾的意見當作意見來處理才能發揮公眾參與的作用，相反，如果只是讓公眾埋怨幾句而草草了事，那么還不如免除公眾參與這一環節以節約社會資源。
中國和美國行政機關對于公眾意見的反饋是不同的：就中國而言，《環評法》第十一條第二款規定：“(專項規劃環境影響報告書)編制機關應當認真考慮有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見，并應當在報送審查的環境影響報告書中附具對意見采納或者不采納的說明。”第二十一條第二款規定：“建設單位報批的環境影響報告書應當附具對有關單位、專家和公眾的意見采納或者不采納的說明。”可見，義務主體對公眾的態度是“應當”，反映是“考慮并說明”，這種宣示性的條款在實踐中根本無法真正落實!誰知道行政機關是否認真考慮了?如何舉證認定機關沒有認真考慮?對采納意見的情況說明該以何為標準?如果未盡說明義務，其法律責任如何?《環評法》無以回答。
美國行政機關對于公眾提出的意見和作出的決定給予了充分的尊重。環評的第一階段，公眾的審查決定能夠否決行政機關對于“無重大環境影響”的認定，足見公眾決定的決策效力。對于第四階段的評論，行政機關“必須”個別或集合地研究公眾具體而明確的意見，然后對此作出不同形式的反應，與中國行政機關相比，其態度是“必須”而非“應當”，反應是“研究并有針對性地反映”而非“考慮并說明”，由此可見，美國對于公眾意見的 參考 或適用程度遠遠甚于中國。
三、完善 中國 環評程序的建議
中國是一個行政權主導的 社會 ，在環境管理領域中它的作用尤為顯著。現在擺在我們面前的 問題 是，國家行政權力如此之大并且有擴張的趨勢，我們如何 學習 借鑒美國成功的經驗，將行政實體規范同行政程序規范結合起來，使行政主體在公眾或其他各方的制約下依法行政，使靜態、專斷的行政權轉變為動態、合作的行政權，在各種社會力量較為平衡的形態中實現國家環境行政管理。《環評法》的實體規范還是比較先進的，如引入戰略環評、后環評等制度，但是從前文的 分析 可以看出，中國的環評程序需要完善以下幾個方面：
(一)完善行政機關的權力制約機制。沒有制約因素的權力是危險的，行政機關擁有決定重大規劃的權力，擁有批準下級規劃和建設單位環境 影響 報告書的權力，需要建立并運行一個妥善的權力制約機制加以平衡。比如提倡行證復議，支持公民訴訟，加大輿論對于規劃和建設項目的暴光率等。
(二)明確若干程序的期限。只有明文規定某程序的期限，才能防范行政機關延期甚至不作為，也能明確相對人啟動救濟程序的起算時間。《環評法》有待明確的規定有：1。明確專項規劃環境影響報告書的審批期限;2。將建設項目環境影響報告書審批期限從60天壓縮為30天;3。規定報送規劃草案和建設項目草案前的公眾評論期為30天。
(三)建設項目立項階段進行初步環評。在相關的 法律 法規中規定環境行政主管部門以外的行政機關對于申請的項目有義務進行初步的環境影響評價。責令申請單位出具環評大綱，組織有關專家審查，必要時會同環境影響區域的居民代表進行初步討論。
(四)健全公眾參與制度。這是《環評法》亟需完善的制度之一。從比較宏觀的層次上說我們必須從以下幾個方面入手：1。轉變政府觀念，培養政府公眾合作行政的思想意識;2。借鑒《上海市政府信息公開規定》的法律規范，增加《環評法》關于公開規劃和建設項目資料信息的法律規定，盡量具體化，使其具有可操作性;3。拓展公眾參與環評的途徑，尤其保證舉行聽證會的次數、質量以及對于普通公眾的方便程度;4。擴大公眾參與的范圍。允許公眾介入指導性規劃環評，同時明確行政機關負有公告有關文件的義務。(涉及國家秘密的除外);在建設項目環評中，允許公眾參與其他環節，實現全程參與，具體模式為：立項、環評大綱及審查-環評報告書-環境影響技術評估-項目可行性 研究 報告-建設項目設計-建設項目施工-項目竣工驗收-環評后評估。5。提升公眾意見的決策力。在嚴格要求公眾意見達到一定質量的基礎上(如非常切合實際、比較具體明確)，強制行政機關必須予以充分分析，并就分析結果對報告書作出適當的反映，以及明確行政機關責任人員違反該規定的法律責任。
參考 文獻 ：
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