福建省城市污水處理產業化思路和政策
摘要：城市污水處理系統是城市最重要的基礎設施之一，其 發展 水平直接 影響 到城市廣大居民的身體健康和生活質量的改善，對城市投資環境的改善和 社會 經濟 的可持續發展都有著重要的意義。
關鍵詞：產業化 思路和政策 暫行規定
城市污水處理系統是城市最重要的基礎設施之一，其發展水平直接影響到城市廣大居民的身體健康和生活質量的改善，對城市投資環境的改善和社會經濟的可持續發展都有著重要的意義。根據福建省國民經濟和社會發展“五”計劃以及國務院提出的目標要求，“十五”期間，我省將建設一大批城市污水處理設施，需要大量資金，單靠政府投入不能滿足需要，同時，我國加入WTO后，必須開放城市建設投資市場，鼓勵民間資本和外資進入。
因此，改革城市污水處理投融資和運營管理體制，是社會主義市場經濟發展的必然選擇，也是適應新形勢的客觀要求。為此，福建省政府高度重視，提出了推進全省城市污水處理產業化的總體構想，福建省建設廳在這一構想指導下，積極探索承擔了政策 研究 和制訂的具體工作，省政府于今年十月九日正式頒布了《福建省關于推進城市污水處理產業化發展的暫行規定》。
按照建設部城建司的要求，在此我將《暫行規定》的 內容 和起草過程中的一些體會向大會作個簡單的匯報交流，希望能夠拋磚引玉。由于產業化這項工作僅僅是改革中一種的嘗試，政策制定中還有不完善之處，希望各位同行批評指教。
一、出臺《暫行規定》的背景和意義
福建省城市污水處理事業總體上起步較晚、發展水平較低，集中體現在：
一是城市污水處理率偏低。2000年底我省城市污水處理率僅22.2%，與全國平均水平34.2%相比，有較大的差距。
二是城市污水處理投資和運行體制僵化。在現有體制下，城市污水處理設施建設和運行全部由政府承擔，單一的投資渠道造成的資金緊缺制約了城市污水處理設施的建設，缺乏競爭的壟斷式的經營體制形成了敞口花錢、效率低下、投資運行成本偏高等種種無法克服的弊端。
三是城市污水處理費征收不足。 目前 福建省有福州等七個城市開征污水處理費，最高為0.45元/噸(福州市)，大部分為0.25元/噸，最低為0.15元/噸，全省城市污水處理費征收范圍小，總體標準偏低，征收的污水處理費不足以以補償污水處理設施的運行維護費用。
為改變城市污水設施落后的狀況，福建省“十五”計劃提出了，到2005年全省設市城市至少應建成一座污水處理廠，城市污水處理率達45%以上的目標要求，根據測算，需新增污水日處理能力160萬噸，廠網投資及運行費用共需58億元。如果這些資金全部由政府承擔，政府財政是難以承受的。因此，如何使城市污水處理行業健康發展，實現良性循環，是當前擺在我們面前的亟需解決的迫切 問題 。在這一形勢下，福建省政府提出了在全省實施城市污水處理產業化，其實質就是要引入競爭機制，鼓勵各種經濟成分的參與。實施污水處理產業化其目的意義：
一是建立起適應市場經濟發展要求的投融資體制，充分發揮市場的資源配置作用，引導各種經濟成分投入城市污水處理行業，解決建設資金不足的問題;
二是把城市污水處理廠全面推向市場，引入競爭機制，改進管理，降低工程造價和運營成本，提高污水處理行業的經營管理效益和投資效益，減輕各方面的負擔;
三是通過收費，強化全民的環保意識，利用價格杠桿，增強群眾的節水意識，減少污水排放，減輕污水處理壓力;
四是通過產業化后大規模的建設，促進與污水處理相關的設計、施工、機電制造等行業的發展，擴大社會需求，拉動經濟增長;
五是減輕財政負擔，把政府的有限資金從污水處理產業中可以進入市場競爭的部分退出，用在不宜進入市場方面，簡單地理解就是把建設污水處理廠部分資金省下，用于污水管網的建設，創造更大的社會效益;
六是通過推進產業化，有效治理城市污水，進一步推進城鎮化，改善生產生活環境和投資環境，實現我省社會經濟的可持續發展。
二、《暫行規定》的主要內容
城市污水處理產業化發展的政策研究主要圍繞我省城市污水處理的發展目標，從改革和發展的角度提出城市污水處理產業化的基本思路，明確實行產業化的具體措施和政策保障，確定產業化中市場競爭機制的基本要求。在政策制定過程中，由于缺乏成熟經驗可借鑒，因此，該政策僅作為暫行規定，今后隨著產業化工作的逐步推開，我們將適時對政策進行修改，使之不斷完善。下面我就對《暫行規定》的有關內容作一介紹：
(一)污水處理產業化的指導思想
要轉變城市污水處理設施必須由政府投資和國有企事業單位經營的觀念，解放思想，采用一切有利于加快城市污水處理設施建設的辦法，鼓勵各種經濟成份的積極參與，引入競爭機制，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，逐步建立起與社會主義市場經濟相適應的城市污水處理投融資和運營管理體制，實現投資主體多元化、運營主體 企業 化。
(二)污水處理產業化的原則
現階段，福建省城市污水處理產業化暫按廠網分開的原則推行，即城市污水處理廠的投資、建設和運營要推向市場，全面引入競爭機制;城市污水管網的投資仍主要由政府承擔，但運營實行企業化管理方式。主要理由是：根據我省目前情況，若廠網共同推向市場，一是勢必要提高收費標準，造成居民負擔過重;二是由于污水管網的建設、維護、調度和運行涉及面廣，協調工作量大，非一般企業所能承擔，由政府負責比較合適;三是投資方面，由于管網建設復雜，不可預見因素多，投資難以把握，會影響投資者信心。
(三)污水處理設施建設運營模式
1、對新建城市污水廠，要面向社會公開招標確定投資和運營主體。鼓勵采用BOT方式投資建設城市污水處理廠，其項目資本金應占總投資的30%以上，經營期限不超過20年。
2、對現有污水廠，應全部改制成市場化運作的獨立企業法人，有條件的可實行經營權轉讓或資產評估拍賣。鼓勵具備運營條件的各類企業通過招投標方式獨資或合資承包現有城市污水處理廠的運營，獲得城市污水處理廠承包運營資格的企業必須具有相應的技術人員，其注冊資本按不同處理規模有不同要求，最低為150萬元，經營期限一般為5-8年。
(四)污水處理費的征收使用
污水處理費的征收具有較多政府行為特征，具體收費標準由當地政府提出，經省物價主管部門審核，報省人民政府批準后執行。收取的污水處理費，在當地財政部門設立專戶，獨立核算，按合同約定支付給通過公開招投標取得投資或運營資格的業主。污水處理運營費用因客觀原因而發生變化時，當地政府和投資運營業主可進行協商合理調整。
(五)投資回報
為了鼓勵和引導社會各方面的資金投向城市污水處理廠的建設，對項目投資回報率提出以下解決方案：當地政府可按略高于同期銀行長期貸款利率的標準設定投資回報率，并測算城市污水處理廠的運營費用，作為向社會投資者招標標底的上限，連同項目建設和運營的其它條件向社會公開發布，政府通過公開招標選擇最經濟的項目投資者和運營商。這樣做一方面有利于給投資者一個明確、權威的投資引導信息，吸引投資。另一方面，有利于防止地方政府因經驗不足或急于建設，盲目對投資者承諾過于優惠的投資條件，避免今后居民企業交費負擔過重，或因無法兌現諾言而留下糾紛的隱患。
(六)土地、電價政策
城市污水廠用地采取行政劃撥方式，降低土地成本。
城市污水處理設施的用電也給予優惠，其電價按城市非居民照明用電標準執行。按城市非居民照明用電標準每度0.4元測算，污水處理成本每噸可降低0.07元。
(七)城市污水管網建設融資渠道
城市污水處理廠部分實施產業化后，政府仍要承擔污水收集管網的建設。為加快污水管網的建設，確保城市污水處理廠建成后污水的有效收集，該政策規定了城市污水管網建設融資渠道：一是允許收費權抵押貸款;二是省級財政專項資金補助，2002年和2003年每年各安排資金2000萬元;三是省計委計劃內資金補助，按新增日處理規模每萬噸補助資金100萬元;四是城市污水處理廠上繳的地方收益部分用于管網建設和維護。
(八)城市污水處理產業化的經濟測算和 分析
1、污水處理費測算
根據測算，要滿足2005年全省城市污水處理率達45%的目標，全省平均城市污水處理費每噸要0.54元(物價部門測算為每噸0.52元)，就可以滿足污水處理廠的運行、折舊、還本付息和合理回報的需要，考慮到產業化核心是收費，明確平均收費標準，能使政府有信心，對投資企業有吸引力，有利于產業化的實施，因此在《暫行規定》中規定了現階段設市城市污水處理費標準可按0.5元/噸左右收取，同時規劃在“十五”期間新建城市污水處理廠的市、縣要盡快開征污水處理費。
2、投資效益分析
按我省現有污水廠造價和運行成本測算，在投資效益分析中設定項目總投資年回報率7%，折舊按固定資產率6%提取(折舊年限16年，殘值率4%)，12年還本付息(含建設期2年)，運行期20年，項目總投資中資本金與融資比例為30：70，得出資本金內部收益率10.18%(含稅)。由于污水處理廠的投資回收和資本回報是政府承諾，保證付予，因而風險較低，這樣的投資回報對投資者應該是很有吸引力的。
3、城市污水處理廠建設造價測算
根據福建省已建和在建污水廠的建設投資情況，全省城市污水廠的平均建設投資約1500-2000元/噸。在產業化后，通過企業的市場競爭和政府給予土地、電價等方面優惠，估算可將城市污水處理廠廠內部分的建設投資控制在1200元/噸以內。
三、實施污水處理產業化過程中可能存在的 問題
1、管網建設滯后。據測算，到2005年全省要滿足新增日處理160萬噸的污水處理能力，配套管網建設共需投資約25億元，而同時，由于受城市地形地質條件、規劃布局及新建、改建等諸多因素 影響 ，管網建設復雜，建設工期長，因此，可能會出現管網建設滯后于污水廠建設，導致在污水處理廠建成后，污水收集達不到設計生產能力，影響投資者利益。對此，我們考慮：一是在《污水處理費征收使用管理辦法》中做相關規定，在污水量不足的情況下如何保證投資者的利益，同時投資者也要承擔一定風險;二是省政府已明確了污水管網建設的融資渠道，各地政府必須盡快開始建設污水管網。
2、收取的污水處理費，不足支付投資 企業 。污水處理費征收標準的確定受以下因素影響：一是各地在測算污水處理費時，當地政府要考慮多方面的因素，特別是居民的承受能力;二是由于污水處理費的審批權在省里，由于各地污水處理率不同，勢必污水處理費標準也不同，考慮地區平衡，省里在審批污水處理費時可能調整收費標準。以上二個方面因素都可能導致收取的污水處理費不足支付污水廠的運營費用，對此，《暫行規定》中規定了"各級政府要將征收的城市基礎設施配套費等一定比例的資金用于污水管網建設和建立城市污水處理項目補償基金，用于補償污水處理收費支付城市污水處理廠運營費用的不足部?quot;。
3、市場主體的培育問題。要引入充分的市場競爭，必須有眾多的市場投資主體。污水處理業的 發展 有其特殊性，首先它要受政府規劃的約束，不像一般競爭性產品的生產具有較大的選擇范圍和彈性;其次是城市污水處理設施建設一次性投資較大，而且是一個技術含量較高，在我國尚屬于新興的行業， 目前 福建省還處在起步階段，雖未有成功的例子，但隨著我國環保事業的發展和加入WTO后對外開放的擴大，市場競爭環境必將將逐步成熟。因此，投資福建省的城市污水處理事業前景看好。我們熱忱歡迎國內外有志于污水處理行業的企業到福建參與城市污水處理設施建設。
四、下一步工作計劃
1、加強宣傳。通過各種新聞媒介，宣傳、報導、討論水污染、污水處理及其收費問題，提高各級政府、老百姓、投資方對污水處理事業及產業化發展必要性的認識，明確三個行為主體各自的權利和義務。污水處理實施產業化后，其運營費用要通過收取的污水處理費來支付，而收費又是全 社會 比較敏感的問題，因此，要強化"誰污染，誰付費"的環保意識，并取得全社會的共識，為推進污水處理產業化發展和征收污水處理費創造良好的氛圍。
2、制定相關配套措施
《福建省關于推進城市污水處理產業化發展的暫行規定》出臺后，為加強對這面工作的指導、規范市場秩序，相關部門還要根據省政府文件制定配套措施，主要有《污水處理費征收使用管理辦法》、《污水處理運營企業管理辦法》、《污水排放監控辦法》等。
3、開展污水處理產業化試點工作
(1)確定晉江市污水處理廠作為新建污水廠的產業化試點。該項目規模4萬噸/日，現已完成工程立項和可行性 研究 ，并通過上網招商，目前晉江市有關部門正在與一些投資企業進行商談。
(2)確定安溪縣污水廠作為縣級試點。安溪縣作為福建省晉江流域的上游城市，其污水處理實施產業化有一定代表性，該工程規模4萬噸/日，已完成立項，初步確定由福建某一集團以BOT方式投資和運營，并簽訂了投資協議書。
(3)選擇漳州污水廠作為已建污水廠的產業化試點，實行承包經營或資產評估拍賣。該工程規模10萬噸/日，采用澳大利亞政府貸款，2000年5月開始試運行，由于管網不配套，目前處理能力還達不到設計要求，污泥消化部分正在建設(現污泥處理采用濃縮脫水)，現漳州市有關部門正在與一些香港投資企業商談。
4、召開污水處理產業化推介會
為切實承擔起在推進污水處理產業化過程中的橋梁紐帶和引導作用，我廳擬在明年春節后召開污水處理產業化推介會，公布“十五”期間可實施產業化的污水處理項目。會議擬邀請新聞媒體，各地污水處理項目負責人和國內外投資企業參加，為投資企業提供一個宣傳以及和項目業主直接交流的機會，有意向的企業可直接向直接與福建省建設廳聯系，推介會的具體事宜我們還將在網上發布消息。
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