鄉鎮企業的環境污染問題及其對策分析
導讀:：有鄉鎮企業地理環境的自身脆弱性，相關利益者的不作為以及鄉鎮企業的環境產權不明晰等原因，為此我們應該采取法律、行政、經濟和教育等各種措施來加大對鄉鎮企業環境污染問題的治理。
關鍵詞：鄉鎮企業，環境污染，脆弱性，環境產權
一、鄉鎮企業的環境污染問題內涵和基本狀況
鄉鎮企業的環境污染問題是指由于鄉鎮企業的生產活動而導致直接或間接地向環境排放超過其自凈能力的物質或能量，從而使環境的質量降低，對人類的生存與發展、生態系統和財產造成不利影響的現象。具體包括：水污染、大氣污染、噪聲污染、放射性污染等。上述這些鄉鎮企業環境污染的種類雖然不同，但具有某些共同的特征即其環境后果所產生的影響可以是明顯的或顯著的，也可以是潛在的，在很多場合下，潛在的影響可能往往比明顯的影響要嚴重一些。
我國曾經對鄉鎮企業污染環境狀況進行過兩次官方調查，即“全國鄉鎮工業主要污染行業污染源調查”。第一次調查于1989年開始進行，由農業部、國家環境保護局、國家統計局聯合組織。調查以1989年為基準年，并于1992年8月獲得最終結果。王鍵民(1993)等學者根據上述調查資料得出這樣的預測結果，即2000年全國污染與生態破壞的環境經濟損失中約有近一半來自于鄉鎮企業。第二次調查于1996年初開始實施，以1995年為基準年，由農業部、財政部、國家環保局、國家統計局聯合組織，1997年底進行結果匯總，主要調查結果如下：(1)在工業廢氣方面脆弱性，1995年，全國鄉鎮工業煙塵排放量849.5萬噸，占全國工業排放總量的50.3%;工業粉塵排放量 1325.3萬噸，占全國工業排放總量的67.5%;二氧化硫排放量 441.1萬噸，占當年全國工業二氧化硫排放總量的23.9%。同1989年調查結果相比，煙塵排放量增加了56%，工業粉塵排放量增加了18.2%，二氧化硫排放量增加了23%。(2)在工業廢水方面，1995年，全國鄉鎮工業廢水排放量為59.1億噸，占當年全國工業廢水排放總量的21.0%，廢水中化學需氧量排放量為6113萬噸，占全國工業化學需氧量排放總量的44.3%。同1989年調查結果相比，工業廢水排放量增加了12.1%;化學需氧量增加了24.6%。(3)在固體廢物方面，1995年，全國鄉鎮工業固體廢物排放量1.8億噸，占全國工業固體廢物排放總量的88.7%;全國鄉鎮工業固體廢物產生量3.8億噸，占當年全國工業固體廢物產生總量的37.3%。同1989年鄉鎮工業污染源調查結果相比，工業固體廢物排放量增加了55.2%，工業固體廢物產生量增加了39.6%(劉凌波，2008)。調查結果證實，“八五”期間，全國鄉鎮工業污染物的排放量迅速增長，主要污染物在全國工業污染物排放總量中的比重加大，已成為環境保護的突出問題和影響人體健康的重要因素中國學術。根據1997年的調查資料，王鍵民、蔣庭松2000年在《中國鄉鎮企業污染控制環境經濟政策研究》一書中，認為在2000年前后，鄉鎮企業“三廢”的排放量及某些污染物質有可能接近達到，甚至超過國有企業，只是時間長短問題，排放量城鄉工業倒置的可能性仍然嚴重存在。
上述調查結果表明：“八五”期間脆弱性，全國鄉鎮工業污染物的排放量迅速增長，主要污染物在全國工業污染物排放總量中的比重加大，已成為環境保護的突出問題和影響人體健康的重要因素。根據1997年的調查資料，王鍵民、蔣庭松2000年在《中國鄉鎮企業污染控制環境經濟政策研究》一書中，認為在2000年前后，鄉鎮企業“三廢”的排放量及某些污染物質有可能接近達到，甚至超過國有企業，只是時間長短問題，排放量城鄉工業倒置的可能性仍然嚴重存在。
2000年之后，我國在每年的《中國環境狀況公報》和《全國環境統計公報》中取消了“鄉鎮企業”這一統計類別，使得近幾年的鄉鎮企業污染數據不再可以得到。從此，學者們對于鄉鎮工業污染現狀的研究，大多缺乏可靠的、明確的資料，只能依據大致的估計或者實地的考察來進行研究。但學者們(張玉林，2003)的估計基本一致，即近年來鄉鎮工業化學需氧量、粉塵和固體廢物排放量占全國工業污染物排放總量的比重均接近或超過50%。2006年溫家寶總理主持國家環保總局和國家統計局(2006)進行聯合調查所發布的《中國綠色國民經濟核算研究報告》的數據也顯示：2004年全國因環境污染造成的經濟損失為5118億元，其中鄉鎮工業污染損失值超過50%，鄉鎮工業已經成為我國環境污染的重要主體。這與前二次的調查結論基本一致(劉凌波，2008)。
二、鄉鎮企業造成環境污染的原因分析
在鄉鎮工業污染問題的成因方面，許多學者進行了深入的研究。王健民和蔣庭松(2000年)在《中國鄉鎮工業污染控制環境經濟政策研究》中指出要從鄉鎮工業自身的特點、農村環境容量及農村環境管理三個方面分析產生鄉鎮工業污染環境的原因。芮黎明(2001)認為鄉鎮企業污染物排放及其對環境影響大小依次排列為:廢水、廢氣、固體廢棄物。而鄉鎮企業污染環境的原因除了對環境狀況認識不足;環境保護意識不高，認為經濟發展必然以環境為代價，只有在錢袋夠豐滿時，才可能回過頭來考慮環境問題，以及企業排污控制力不夠之外，還存在環境保護與經濟發展協同進行存在目標定位偏失和戰略脫節，環境保護經濟發展主體利益上存在沖突，以及環境保護與經濟發展之間存在內在規律限制等問題，而這些問題也都是造成環境污染的重要原因。王淑平(2003)則認為來自社區的非正式監管(公眾的環境參與意識、參與成本)乏力客觀上助長了鄉鎮工業的污染行為，鄉鎮工業自身的缺陷(布局分散、過分依賴鄉鎮政府)導致在環境保護上客觀投入和主觀愿望不足，另外他還認為在我國,政府一直是推動環境保護的最重要主體,但目前鄉鎮企業導致污染加劇的趨勢卻也是與政府分不開的,矛盾突出地表現在兩個方面: 一是地方社區政府的地方保護主義行為。二是管理方式上單純偏重于行政性強制手段，而缺乏適宜的誘導政策。汪中華(2006)把鄉鎮工業環境問題歸結為主體因素脆弱性，即企業資質差、政府不作為、社會默許。郝飛麟、沈明衛(2007)在《農村鄉鎮企業發展中環境污染的成因分析與對策》一文中看到了大型企業和城市企業污染轉嫁對鄉鎮工業環境問題的影響，認為鄉鎮工業環境污染主要有三個原因，一是作坊式生產企業布局缺乏合理規劃和有效行政管理;二是中、大型污染企業治污費用轉嫁;三是地方政府注重經濟發展，對環境治理缺乏足夠的重視。
然而造成鄉鎮企業污染環境的原因有很多，除了上面一些學者指出的原因以外，還有下面一些原因也是應該值得我們注意的。
1.鄉鎮企業地理環境的自身脆弱性
在我國，大多數的鄉鎮企業都是在農村產生和發展，農村地域雖然遼闊，但是其生態環境是低層次的自然生態循環系統，因而表現出極大的脆弱性，這種脆弱性使得農村地區對鄉鎮企業的三廢等污染物的吸納能力極弱，這些三廢等污染物對耕地、森林、水等的破壞是非常明顯的，據測算，由于植被、森林的破壞和鄉鎮工業“三廢”排放的日益加劇，我國水土流失面積每年正以58.19萬公頃的速度擴大。流失的土壤帶走了大量生態植物生長所必需的氮、磷、鉀等養分。黃河、長江1年流失氮、磷、鉀4400萬噸，超過我國化肥1年的施用量。
2.相關利益者的不作為
當前一些地方政府為了追求GDP的快速增長，對一些技術落后，污染嚴重的鄉鎮企業采取了地方保護主義，這些地方政府注重經濟發展，對環境治理缺乏足夠的重視，對鄉鎮企業產生的環境污染問題縱容、默許、不作為。一些鄉鎮企業自身為了節約成本，提高利潤，而漠視其產生的環境污染，他們不愿意改進技術，更不愿意在環境治理上面花費成本。一些在鄉鎮企業工作的員工及其親屬為了能夠得到工作，獲取收入對所在鄉鎮企業產生的環境污染問題采取容忍的態度，其環保意識不高。
3.鄉鎮企業的環境產權不明晰
環境產權是指行為主體對某一環境資源具有的所有、使用、占有、處分以及收益等各種權利的集合。擁有一種環境資源的產權就是擁有這種資源使用的決策權和收益權，因此，環境產權涉及到一系列影響資源利用的權利，完備的產權應該包括關于資源利用的所有權利。
環境產權中的“環境”是指影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等。”可見脆弱性，環境產權既包括了自然環境產權，又包括了人工環境產權，具有整體性、公共性、稀缺性、廣泛性等特征。
當前我國鄉鎮企業并沒有明確的環境產權，在這種情況下，鄉鎮企業就有了使用環境資源的自由而不需要付費，因為既然鄉鎮企業不用承擔他們所引發的負外部效應產生的全部成本，他們必將過度地從事這類活動;同時由于沒有產權，鄉鎮企業也就失去了對其所在區域的環境資源進行投資的動力，因為既然得不到帶來正外部效應的環境投入的全部收益，他必將盡可能少地從事這類活動。因此，造成的結果是，能夠產生正外部性的環境資源(如樹木草坪、環境基礎設施等)會出現供給不足，而接納負外部性的環境資源(如大氣、水體、土壤等)則會被過度污染。
總之鄉鎮企業發展中產生的環境問題，有其特殊的原因。深入分析這些原因，有助于我們進一步了解鄉鎮工業環境污染的治理現狀，找到污染治理對策的突破口，從而為從根本上解決鄉鎮工業環境污染問題打下堅實的基礎。
三、解決鄉鎮企業污染環境的對策
對于日益嚴重的鄉鎮企業污染環境問題，我們應該采取強有力管理對策和措施。王健民(1993)指出，在由計劃經濟體制向市場經濟體制過渡時期，法制、行政、技術、經濟、宣傳教育五種手段，在環境保護的過程中，都是不可缺少的。2000年，他進一步指出，在我國經濟體制轉軌時期，采用和推行環境經濟政策具有歷史的必然性，尤其是對具有市場經濟特色的鄉鎮企業污染控制及生態破壞防治采用和推行環境經濟政策尤其必要。劉社、吳夏風(2000)認為要提高地方政府和企業在可持續發展方面的綜合決策能力，對政府官員和鄉鎮企業法人開展深入而廣泛的環境教育,提高他們的環境意識，并且認真落實環境保護目標責任制,真正把環境保護納入到對各級政府官員的政績考核之中。石立(2006)在《淺析我國鄉鎮工業企業環境污染及治理》一文中則認為，加強鄉鎮工業環境污染治理的根本途徑在于消除環境保護中的行政體制障礙。因此要增大政府對環境保護的投入,力爭使環保投資占GDP的比重達到1%;在每年的地方財政預算安排上保證基層環保部門的正常開支需要,使環保部門在查處污染企業時不再有顧慮;積極鼓勵民間資金投資環境保護事業,對其進行政策上的優惠,如工商、土地、建設、稅收、信貸、物價等方面出臺優惠措施,使其迅速產生效益,吸引更多的資金進入環保產業;在適當的時候進行費改稅,將“排污費”改為“環保稅”,使治污資金能有一個穩定的來源;積極探索排污權的交易,通過經濟手段使污染企業自覺減少排污量,實現排污總量的控制;改變對政府官員的考核指標,在試點城市的基礎上積極推廣“綠色GDP”,通過經濟手段減少環境污染。
除了上面一些學者指出的對策以外，下面一些措施在解決鄉鎮企業環境污染問題中也是非常必要的。
1.法制措施
鄉鎮企業過度經濟增長導致環境污染所隱含的恰恰是環境產權界定不清，因此制定《鄉鎮企業環境保護法》脆弱性，從而明晰鄉鎮企業的環境產權就顯得尤為重要，這樣我們可以通過法律的制定并且嚴格執行來規范鄉鎮企業的環境行為，對造成環境污染的給予嚴厲處罰，對保護環境資源的給予獎勵。
2.行政措施
作為地方政府部門應該制定落實環境保護目標責任制, 真正把環境保護納入到對各級政府官員的政績考核之中，從而提高地方政府的綜合決策能力。要竭力破除環境保護中的行政體制障礙，為此，應增大政府對鄉鎮企業環境保護的投入，力爭使環保投資占GDP的比重達到l%。進一步完善“分稅制”財政管理體制，適當提高中央與地方共享稅中地方分成比例，在每年的地方財政預算安排上保證基層環保部門的正常開支需要，另外還要加大對經濟欠發達地區的財政轉移支付力度，特別是省對縣、縣對鄉的轉移支付。
3.經濟措施
積極鼓勵民間資金投資環境保護事業，吸引更多的資金進入環保產業，應拓寬激勵資源，用制度創新來規范利益相關者的經濟行為，利用綠色國民經濟核算結果來制定相關的污染治理、環境稅收、生態補償等環境政策，構建多元化的激勵資源體系，以期實現鄉鎮企業、環境資源與經濟的協調、快速和健康發展。
4.宣傳教育措施
應從對政府官員和鄉鎮企業法人開展深入而廣泛的環境教育入手, 提高他們的環境意識，這就要求我們的地方領導干部和鄉鎮企業領導者要拋棄先污染后治理即是犧牲環境換取發展速度的環境意識。
參考文獻：
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