城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的現(xiàn)狀和對(duì)策
我國(guó)是世界上垃圾包袱最重的國(guó)家，人均每年垃圾產(chǎn)量440公斤。2000年、2001年，我國(guó)城市生活垃圾產(chǎn)生量分別為1.18、1.35億噸/年，城市歷年的垃圾堆存量高達(dá)66億噸，侵占35億多平方米的土地，已有2/3的大中城市被垃圾包圍，有1/4的城市不得不把解決垃圾危機(jī)的途徑延伸到鄉(xiāng)村。尤其是城市垃圾的二次污染，導(dǎo)致城鄉(xiāng)結(jié)合帶區(qū)域生態(tài)環(huán)境惡化。并且，城市垃圾產(chǎn)生量在不斷增長(zhǎng)，近年來(lái)年增長(zhǎng)速度達(dá)到5-8%。
一、目前我國(guó)及杭州市垃圾處理現(xiàn)狀
近幾年來(lái)，全國(guó)不少城市環(huán)衛(wèi)部門(mén)在城市垃圾回收、運(yùn)輸和處理方面投入了大量人力、物力和財(cái)力，城市垃圾處理工作取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展。但發(fā)展速度較慢、垃圾處理技術(shù)落后，尤其是運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的欠缺，垃圾包圍城市、垃圾污染城市的現(xiàn)象仍十分普遍。已建的垃圾處理設(shè)施相當(dāng)部分是簡(jiǎn)易填埋，不能做到及時(shí)覆蓋;不具備完善的滲濾液收集和有效處理的設(shè)施，填埋氣體未加收集和利用，二次污染現(xiàn)象嚴(yán)重。垃圾焚燒處理技術(shù)和設(shè)備良莠不齊，部分焚燒廠煙氣處理和監(jiān)測(cè)達(dá)不到環(huán)保要求，產(chǎn)生的飛灰等危險(xiǎn)廢物尚未做到安全填埋，可能產(chǎn)生的環(huán)境污染已經(jīng)成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。
垃圾分類收集工作剛剛起步，廢物回收尚處在原始的粗放階段，與垃圾處理減量化、資源化的要求不相適應(yīng)。社會(huì)、公眾和單位對(duì)垃圾的危害及處理過(guò)程中應(yīng)負(fù)的責(zé)任認(rèn)識(shí)不清，垃圾處理的巨大壓力和費(fèi)用都由政府獨(dú)自承擔(dān)。
杭州市老城區(qū)目前平均日產(chǎn)生活垃圾2800余噸，除喬司建有一個(gè)垃圾焚燒廠外(但由于國(guó)內(nèi)垃圾焚燒的技術(shù)和設(shè)備都不成熟及處理成本較高等因素，通過(guò)焚燒來(lái)處理的垃圾量較為有限)，只有一個(gè)垃圾填埋場(chǎng)，即杭州市天子嶺廢棄物處理總場(chǎng)。該場(chǎng)建于1991年，設(shè)計(jì)使用年限為13年，庫(kù)容量即將飽和。投資額達(dá)3.5元人民幣，設(shè)計(jì)使用年限為24.5年的第二填埋場(chǎng)正在籌建中，但由于建設(shè)資金籌措及征地較困難等原因，建設(shè)進(jìn)度較慢。在環(huán)衛(wèi)作業(yè)方面，根據(jù)杭州市環(huán)衛(wèi)科研所的調(diào)查分析，由于受到行政管理?xiàng)l塊的限制，承擔(dān)垃圾收運(yùn)處理的是政府部門(mén)下屬的環(huán)衛(wèi)事業(yè)單位，這些事業(yè)單位從屬于不同級(jí)別、不同區(qū)域的行政主觀部門(mén)，多個(gè)不同的管理主體，造成相互之間因利益的分配和管理界限的制約而難以協(xié)調(diào)，導(dǎo)致垃圾收集、儲(chǔ)分、運(yùn)輸、處理及回收各個(gè)環(huán)節(jié)重疊與脫節(jié)并存，計(jì)劃與市場(chǎng)交錯(cuò)，規(guī)則與無(wú)序沖突。設(shè)施、設(shè)備資源配置失衡，設(shè)施、設(shè)備閑置與短缺的現(xiàn)象同時(shí)存在，垃圾收集工不能到最近的中轉(zhuǎn)站傾卸垃圾，工作效率低、工作強(qiáng)度大、人力和物力不能有效調(diào)配和利用，直接導(dǎo)致成本抬高、服務(wù)質(zhì)量不盡如人意，出現(xiàn)“衛(wèi)生死角”和“城郊結(jié)合部垃圾問(wèn)題”等頑癥。
二、城市生活垃圾處理產(chǎn)業(yè)化現(xiàn)狀
⒈計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制陰影阻礙了城市垃圾處理的產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作。
由于長(zhǎng)期在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，城市生活垃圾處理活動(dòng)都由政府作為一個(gè)公眾服務(wù)機(jī)構(gòu)而包辦，而企業(yè)和居民對(duì)承擔(dān)合理的垃圾處置費(fèi)用缺乏認(rèn)識(shí)，未很好地貫徹“誰(shuí)污染，誰(shuí)付費(fèi)”的環(huán)保政策，直接結(jié)果是導(dǎo)致了市場(chǎng)機(jī)制的喪失，最終的結(jié)果是政府為處理城市垃圾而承擔(dān)龐大的資金支出。
市場(chǎng)機(jī)制在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)中扮演著越來(lái)越重要的角色，而在垃圾處理等環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，除了深圳等少數(shù)城市，市場(chǎng)機(jī)制應(yīng)用較少。
基于市場(chǎng)機(jī)制的城市垃圾處理模式要優(yōu)于基于計(jì)劃體制的模式。在市場(chǎng)運(yùn)作的情況下，政府、企業(yè)和公眾都對(duì)該問(wèn)題承擔(dān)各自的責(zé)任：政府負(fù)責(zé)宏觀的調(diào)控和對(duì)環(huán)境法律、法規(guī)的修改、補(bǔ)充;商業(yè)化企業(yè)在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下處理生活垃圾;通過(guò)付費(fèi)和其他經(jīng)濟(jì)手段，公眾增強(qiáng)環(huán)境意識(shí)。
⒉政策的不完善阻礙企業(yè)進(jìn)入城市垃圾處理領(lǐng)域。
城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)，跟其他環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)一樣，具有經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)效益。但在任何市場(chǎng)中，投資者必須考慮經(jīng)濟(jì)效益。因此，如果政府政策離開(kāi)了對(duì)垃圾處理產(chǎn)業(yè)從中實(shí)現(xiàn)保本微利的支持，垃圾處理企業(yè)就無(wú)法運(yùn)作。
在杭州，早在1991年以21號(hào)市長(zhǎng)令發(fā)布了《杭州市環(huán)境衛(wèi)生有償服務(wù)實(shí)施辦法》，收取垃圾傾倒處置費(fèi)，由各區(qū)環(huán)衛(wèi)局代收。由于市、區(qū)財(cái)政分家，各區(qū)環(huán)衛(wèi)局以經(jīng)濟(jì)困難，未付垃圾處置費(fèi)給垃圾處理單位。而市政府至今又無(wú)很好政策措施相配套，影響了企業(yè)進(jìn)入垃圾處理領(lǐng)域。
而另一個(gè)典型的例子是深圳的一家垃圾焚燒廠，日處理垃圾400噸，但面臨著一個(gè)無(wú)法運(yùn)作的局面：一方面是條件不允許對(duì)垃圾收集與處理進(jìn)行收費(fèi);另一方面又由于高稅收而無(wú)法從它的主產(chǎn)品??電力中獲得足夠的收入。象深圳這樣的事例很多，在籌集資金建設(shè)處理廠后，卻無(wú)法保證正常收入而無(wú)法運(yùn)作。
⒊處理技術(shù)的欠缺阻礙了垃圾處理產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
現(xiàn)代的城市生活垃圾處理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，從垃圾的產(chǎn)生、收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、處理及最終處置，先進(jìn)的技術(shù)可以在每個(gè)階段發(fā)揮重要的作用。但是在中國(guó)，和其他發(fā)展中國(guó)家一樣，城市垃圾處理的技術(shù)水平相當(dāng)于發(fā)達(dá)國(guó)家上世紀(jì)70年代末或80年代初的水平。從源頭分類收集和減量化工作還不到位，還在試點(diǎn)階段。綜合利用程度相對(duì)比較低，尤其是適應(yīng)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)的廢物回收和再利用等整個(gè)垃圾處理層次還處于一個(gè)基本的、自發(fā)的、無(wú)序的狀態(tài)。城市垃圾處理還沒(méi)有足夠的專業(yè)化和社會(huì)化，僅僅停留在小打小鬧及不完全的處理上。低技術(shù)水平企業(yè)的盛行和分散的市場(chǎng)機(jī)會(huì)正在阻礙垃圾處理產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
三、杭州市對(duì)城市生活垃圾處理產(chǎn)業(yè)化應(yīng)采取的對(duì)策
為加快城市生活垃圾處理步伐，提高垃圾處理質(zhì)量，改善城市生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，必須建立一整套生活垃圾處理收費(fèi)制度、計(jì)收辦法和運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)垃圾處理的產(chǎn)業(yè)化。
⒈制定促進(jìn)城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的配套政策。
根據(jù)國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)、財(cái)政部、建設(shè)部、國(guó)家環(huán)保總局等四部委《關(guān)于實(shí)行城市生活垃圾處理收費(fèi)制度，促進(jìn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的通知》計(jì)價(jià)格[2002]872號(hào)和國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)、建設(shè)部、國(guó)家環(huán)保總局《關(guān)于印發(fā)推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展意見(jiàn)的通知》計(jì)投資[2002]1591號(hào)精神，政府在長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃中，要把發(fā)展城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)放在高度優(yōu)先的位置，把垃圾分類、循環(huán)使用、收集、運(yùn)輸和處置這一城市垃圾處理的“產(chǎn)業(yè)鏈”作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的助推器來(lái)對(duì)待。
城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)的最終目的不僅僅是經(jīng)濟(jì)效益的最大化，更是取得社會(huì)、生態(tài)和環(huán)境的綜合效益。因此，要促進(jìn)城市垃圾產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，必須有優(yōu)惠的政府政策框架，富有活力市場(chǎng)的培育和公眾意識(shí)的培養(yǎng)。確立“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、垃圾形成者付費(fèi)、惡化環(huán)境者賠償、回收利用者得利、政府扶持和贊助”的良性循環(huán)機(jī)制。
通過(guò)建立起有關(guān)城市垃圾處理的法規(guī)體系，進(jìn)一步明確城市垃圾處理的主體、責(zé)任、權(quán)力和范圍，通過(guò)依法行政、科學(xué)行政，大力推進(jìn)城市垃圾處理的規(guī)范化和法制化，避免職責(zé)不清、規(guī)范不嚴(yán)、隨意性大的問(wèn)題。
⒉整體培育城市垃圾處理的“產(chǎn)業(yè)鏈”。
城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)的發(fā)展取決于多種因素：垃圾的數(shù)量和成分、廢品回收市場(chǎng)的建設(shè)、技術(shù)的成本與可操作性、垃圾處置的土地資源、稅收的支付能力等。故生活垃圾處理既要堅(jiān)持“無(wú)害化、減量化、資源化”的原則，積極推進(jìn)垃圾分類收集，鼓勵(lì)廢物回收和綜合利用，又必須通盤(pán)考慮、設(shè)計(jì)城市垃圾處理的整個(gè)“產(chǎn)業(yè)鏈”，包括垃圾收集、分類、運(yùn)輸、加工、交易、廢品回收市場(chǎng)建設(shè)、檢查與監(jiān)控等各環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
“產(chǎn)業(yè)鏈”中各個(gè)要素相互聯(lián)系，互成一體，任何一個(gè)要素的變化都會(huì)影響到其他要素。因此，要把“產(chǎn)業(yè)鏈”作為一個(gè)整體來(lái)設(shè)計(jì)、規(guī)劃和培育，只有這樣，才能起到事半功倍的效果。把任何一個(gè)要素從“產(chǎn)業(yè)鏈”中分離出來(lái)而進(jìn)行的努力，都是收效甚微的。
收運(yùn)系統(tǒng)是城市生活垃圾全過(guò)程管理中的重要組成部門(mén)，確切地說(shuō)垃圾產(chǎn)生源至垃圾的最終處置(末端處理)之間的過(guò)程都可納入到收運(yùn)系統(tǒng)中。垃圾收運(yùn)系統(tǒng)費(fèi)用支出占垃圾全過(guò)程管理總費(fèi)用的70%~80%。因此清除體制性障礙，組建企業(yè)化運(yùn)作的生活垃圾收運(yùn)集團(tuán)公司顯得尤為重要，建立統(tǒng)一高效的運(yùn)作模式，做到運(yùn)行路線優(yōu)化，設(shè)施、設(shè)備優(yōu)化，技術(shù)優(yōu)化，環(huán)境優(yōu)化，使資源得到合理配置。
⒊應(yīng)用經(jīng)濟(jì)杠桿推動(dòng)城市垃圾處理的產(chǎn)業(yè)化。
根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，應(yīng)用多種經(jīng)濟(jì)手段，從稅收、信貸、征地和用電等方面對(duì)從事垃圾處理和回收利用的生產(chǎn)、流通企業(yè)、事業(yè)單位給予支持。政府要合理制定垃圾處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)的計(jì)收辦法，加強(qiáng)收費(fèi)管理，以進(jìn)一步完善城市生活垃圾收費(fèi)管理辦法。同時(shí)，要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，將其推向市場(chǎng)，實(shí)行企業(yè)化管理。并可通過(guò)招投標(biāo)的方式，擇優(yōu)選擇有資質(zhì)的企業(yè)承擔(dān)城市生活垃圾處理工作，積極探索特許經(jīng)營(yíng)、承包經(jīng)營(yíng)、租賃經(jīng)營(yíng)等多種方式，使其提高處理質(zhì)量、降低建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本。積極鼓勵(lì)資源回收，使得垃圾處理企業(yè)有自己的收益和積累，使城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)逐步走上良性發(fā)展的軌道。
建立多元化、社會(huì)化的投入產(chǎn)出機(jī)制。在繼續(xù)確保政府投入的前提下，采取優(yōu)惠政策，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿，拓寬投融資渠道，改善投融資環(huán)境，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資金、外資和民營(yíng)資本等多種資本投入垃圾處理設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行，解決資金投入不足等問(wèn)題，最終建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的垃圾處理運(yùn)行機(jī)制。
⒋參與國(guó)際環(huán)境合作活動(dòng)，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，推動(dòng)環(huán)境技術(shù)進(jìn)步。
我國(guó)正致力于可持續(xù)發(fā)展，但由于我們?cè)诔鞘欣幚砑夹g(shù)方面還很落后。只有通過(guò)參與國(guó)際環(huán)境合作，引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)，并進(jìn)行消化吸收和創(chuàng)新，運(yùn)用到自身的各個(gè)領(lǐng)域，才能推動(dòng)我國(guó)城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的快速發(fā)展和跳躍式的發(fā)展。
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