寧波某園區工業廢水第三方治理案例詳解分析
黨的十八屆三中全會明確提出“建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制，推行環境污染第三方治理”，隨后國務院提出在工業園區等工業集聚區，引入環境服務公司，對園區企業污染進行集中式、專業化治理，這是我國中央政府首次正式提出環境污染第三方治理，標志著我國環境管理制度的重大創新。本文結合寧波經濟技術開發區承擔的工業廢水集中收集第三方治理國家試點項目的實施情況，介紹了“整體設計、模塊運作、一體運營”的設計思路及政策保障、運作模式與投融資、付費機制等頂層設計方案。
一、試點項目可行性分析
1.試點項目基本情況
寧波經濟技術開發區于1984年10月經國務院批準成立，總面積29.6km2，是首批國家級開發區之一，經過三十多年的發展，開發區已建成能源、石化、鋼鐵、造紙、汽車、造船等六大臨港產業群。試點項目選取寧波經濟技術開發區內的青峙化工園區作為試點區域，該區域是典型的臨港化工園區，規上工業企業有19家，年廢水排放量約1800萬噸，主要污染物為化學需氧量和氨氮，現狀企業廢水處理模式分為“自行處理+自行排放”和“企業預處理+納管集中處理排放”兩種模式。
2.試點項目基礎條件
（1）試點區域環境污染第三方治理有市場需求
首先，2015年7月寧波市物價局和寧波市城市管理局聯合下發了《關于對市區工業企業超標排放污水實行多因子分檔計收污水處理費的通知》規定，納管排放污水的工業企業，其排放污水的化學需氧量(COD)、酸堿度(pH值)、懸浮物(SS)、磷酸鹽(以P計)、氨氮(NH3-N)等有害物質濃度值超過基準數的，在現行標準基礎上，按多因子分檔計收污水處理費，排污收費標準提高后企業經營壓力增加；第二，原環境保護部和原國家質量監督檢驗檢疫總局于2015年頒布了《石油化學工業污染物排放標準(GB31571-2015)》，要求新建企業自2015年7月1日起，現有企業自2017年7月1日起，水污染物和大氣污染物排放控制按該標準執行，如果采用第三方治理，設施、人工、用地、助劑節約的費用非常大，因此園區內很多企業參與第三方治理的愿望和積極性比較高。
（2）試點區域環境污染第三方治理有實踐經驗
寧波市在全國較早開展了環境污染第三方治理的探索，寧波市城管局城區內河管理處與專業公司以“政府購買服務、第三方治理”模式治理河道環境，取得了良好效果。
（3）試點區域環境污染第三方治理有設施支撐
試點范圍內工業企業廢水處理已經基本形成“自行處理+自行排放”和“企業預處理+納管集中處理排放”兩種處理模式，納管企業的工業污水進入到園區內的小港污水處理廠進行深度處理再達標排放。小港污水處理廠目前處理能力為2.5萬t/d，采用倒置A/A/0工藝，現有配套污水收集管道56km，3座污水加壓泵站，目前有70%的污水是來自工業企業經自備廢水處理站處理后達到納管標準的污水。
3.試點項目面臨的困難
（1）宏觀層面面臨依據不足的問題
當前，我國開展環境污染第三方治理普遍面臨著一些共性的困境，首先是排污主體和第三方治理主體責任不清，過去，環境污染實行“誰污染、誰治理”，責任主體非常明確，推行第三方治理后，實行“誰污染、誰付費、第三方治理”，一旦發生環境污染事故，排污企業和第三方治理企業誰來承擔法律責任目前法律法規層面界定尚不清晰，容易產生糾紛；其次，市場準入機制尚不成熟，科學合理的環境服務收費標準尚未建立，市場管理也不規范，難以構建公平競爭的環境，難以保證較低的服務價格和優質的服務質量，再加上環境污染治理項目具有“資金投入較大、融資難、回報周期長、風險大”等特點，民營資本參與積極性不高，從而導致第三方治理企業選擇難的困境；第三，傳統治污模式下，環保企業依靠土地和廠房抵押進行融資，開展第三方治理時，企業的廠房土地無法抵押，融資發生了困難，稅收方面，排污企業自行處理污水相關費用可以納入企業生產成本抵稅，而開展第三方治理，第三方治理企業收取的污水治理費需繳納各項稅費，從整體上看，實際上增加了全社會的污染治理成本。
（2）中觀層面面臨經驗不足的問題
雖然寧波市在環境污染第三方治理方面積累了不少經驗，在單個企業工業廢水處理第三方治理中也有一些成熟的案例，但是開展工業園區工業廢水集中收集第三方治理方面尚沒有進行過嘗試，沒有成熟的案例可以借鑒。尤其是工業園區內企業廢水成份、濃度各異，不同企業在經濟利益而前訴求也各不相同，需要采取“一企一策”的方式才能順利推動項目落地，無形之中增加了“摸著石頭過河”的難度。
（3）微觀層面面臨空間不足的問題
試點項目處于比較成熟的老舊工業區，土地已基本開發殆盡，很難騰挪出足夠的空間進行項目建設，而開展第三方治理，要么依托現有污水處理設施進行升級改造和擴建，要么新建污水處理設施，土地是較大的制約因素；另一方面，由于企業污水成份、濃度不同，為便于管理，必須采取“一企一管”的方式，要求有足夠的管線路由空間，對于已經見縫插針開發建設的老舊工業區來說，也面臨不小的難度。
二、試點項目實施方案
1.試點項目總體思路
“環境污染第三方治理”的核心是進行專業化分工，污染治理從“誰污染、誰治理”轉變為“誰污染、誰付費、專業化(第三方)治理”，明確環境污染第三方治理各方責任，逐步建立起“排污者付費擔責、第三方依約治理、政府指導監管”的治污機制。按照第三方治理的基本理念，試點項目采用“整體設計、模塊運作、一體運營”的總體思路進行設計。首先，試點項目打破現有分散運營模式，從開發區全區域出發，根據開發區內工業污水水質特點、排放水量、企業預處理設施情況和排放標準，進行整體規劃，提出工業污水第三方治理整體要求，引導開發區內工業企業納入第三方治理模式，對第三方治理企業提出考核日標、準入條件、退出機制等，制定合理、有激勵的收付費體系和有效的保障措施及監管體系；其次，在整體式設計的前提下，第三方治理企業根據工業企業排放廢水的特點以及排放標準的要求，升級改造現有廢水處理設施，進行模塊化集中，規模化處理，解決單個工業企業廢水治理成本高、效果差的問題；第三，在整體式設計和模塊化建設的前提下，利用第三方治理企業的專業化優勢，對工業企業廢水處理設施和污水集中處理設施進行綜合管理，一體化運營。
2.試點項目頂層設計
（1）政策保障
為解決我國日前開展環境污染第三方治理面臨的法律法規及政策不完善而導致的“落地難”問題，寧波經濟技術開發區充分發揮體制機制相對靈活、先行先試經驗豐富的優勢，委托專業機構編制了《寧波經濟技術開發區工業污水集中收集處理環境污染第三方治理試點實施方案》，在此基礎上結合原國家環境保護部《關于推進環境污染第三方治理的實施意見》和開發區實際情況，出臺《寧波經濟技術開發區工業污水集中收集處理環境污染第三方治理實施細則(試行)》，對環境污染第三方治理面臨的“責任邊界難明晰、政府監管欠到位、資金制約成難題、定價機制未理順”等難題進行了較為清晰的界定，為項目前期招投標、上程建設及后期運營提供了很好的政策性支撐。
（2）運作模式與投融資
由于試點項目具有準經營性質，對于準經營性項目可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用BOT、BOO等模式運行，建立投資、補貼與價格的協同機制，為投資者獲得合理回報積極創造條件。考慮到試點項目是首次開展工業污水集中收集處理，項目收費具有不確定性，初期投資回收益不高，需要政府給予一定的激勵，同時，為真正實現“誰投資、誰擁有、誰受益”的第三方治理精神實質，根據試點項目的特點，并參照同類項目運營模式，試點項目采用了BOO形式推進。
投融資方面，按《國務院關于調整固定資產投資項目資本金比例的通知》(國發[2009]27號)，市政設施項目資本金應達到總投資的20%。考慮到銀行融資項目對資本金的要求，項目資本金設置總投資的30%具體投融資結構如圖1所示。
試點項目融資結構圖
同時，試點項目在投融資股本構成上進行了創新:第三方治理企業是主要股東，負責項目運營，同時吸引試點區域內的排污單位作為參股股東，不負責具體運營。這種創新具有以下優勢:可以有效降低第三治理企業進入試點區域開展第三方治理的風險，提高與工業企業服務合同的簽約率，便于試點工作的開展，同時，試點項目風險的降低，還可以降低政府推廣試點工作的難度，有利于在更大區域進行示范推廣；參股的工業企業可以參與到專業化環境治理公司，促進自身環保處理上藝水平的提升，降低污染物的排放，增強企業環保意識；工業企業可以進一步拓展自身的投資領域，提高工業企業的經濟效益。
（3）付費機制
試點項目污水處理付費按照“誰污染、誰付費”的原則，由工業企業直接向第三方治理企業支付處理費。在委托運營過程中如因第三方治理企業失職產生問題，由第三方治理企業承擔責任，工業企業按約定扣減付費額度。在污水處理過程中，如因工業企業違規產生問題的，工業企業承擔相應責任，第三方治理企業可按約定增加一定的處理費。當污水處理量未達到特許經營協議約定的基本水量時，由政府向第三方治理企業按處理費的平均標準，支付缺口部分的污水處理費。
試點項目還構建了調價機制，項目公司基于動力成本、藥劑成本、財務費用和CPI，稅費等因素的變化可申請對污水處理價格進行常規調整。根據上述因素，項目將在第三方治理企業與工業企業的服務合同中寫明價格調整公式，并以合同中確定的污水處理價格作為調價基數。
（4）試點項目工藝流程設計
試點項目通過公開招投標，由青峙化工園區內現狀小港污水處理廠與社會資本共同出資成立的寧波經濟技術開發區青峙工業污水處理有限公司中標，寧波經濟技術開發區與中標公司簽訂了寧波經濟技術開發區工業污水收集處理工程特許經營權項目特許經營協議》，該公司依托現有小港污水處理廠并將其改造成為以處理工業污水為主的污水處理廠，接納試點范圍內的印染企業、化工制藥企業、機械行業企業以及其他企業的經初級處理后的直排廢水，并同步實施工業污水收集儲存及管網改造、新建3萬t/d工業污水前段專業處理設施、生化處理工藝改造、新建5萬t/d深度處理設施、新建1.5萬t/d再生水利用設施和新建工業企業排放污水在線監測平臺等一系列子項目，全部設施建成后總投資近3億元。
化工、印染、機械三類工業污水經專業管網收集后進入到污水處理廠分別進行處理，處理后與生活污水統一匯集進入到MBBR池進行生化處理；經二沉池沉淀后進行深度處理達到《城鎮污水處理廠污染物排放標準》(GB18918-2002)一級A標準，再經消毒處理及提升后排海；為了增加污水再生利用率，一部分處理出水經再生水工程處理后達到工業再生回用水的水質標準。經改造后小港污水處理廠工藝流程如圖2所示。
改造后小港污水處理廠工藝流程框圖
三、問題與建議
盡管試點項目在開發區管委會及中標公司共同努力下已經順利實施，項目投入運營也指日可待，但在項目前期謀劃階段和實施階段還是遇到了很多困難，今后投入運營后很可能還會出現一些新的問題。結合試點項目情況，提出以下建議供類似項目參考。
1.妥善處理園區現狀污水處理單位與第三方治理單位的關系
由于現狀工業園區經過多年的發展已經形成了比較成熟的污水處理模式，根據我國多年的開發建設體制，現狀污水處理單位往往又是國企或國有資本控股，而開展第三方治理，一方面政府希望通過公開競爭的方式選擇民間資本參與環境污染治理，另一方面又不能摒棄現狀污水處理設施。試點項目采取“嫁接”的方式，由開發區下屬巖東水務集團小港污水處理廠與社會資本合資成立項目公司的方式靈活處理了現狀污水處理單位與第三方治理單位的關系，對于現狀工業園區開展環境污染第三方治理提供了一個較好的思路，待項目公司逐步發展壯大后，也可進一步推進國有企業股改，轉變運營模式的方式將國有資本推向市場。
2.城市新開發建設的園區建議一步到位實施環境污染第三方治理
現狀工業園區實施環境污染第三方治理，面臨與現有污染處理單位關系協調、設施改造、土地空間制約等問題，推行的難度比較大。在新開發建設的園區，尤其是污染源類型與成分比較相近的專業化園區，建議在園區規劃設計階段就采取環境污染集中收集第三方治理的模式，做好第三方治理的頂層設計并逐步實施，可以大大降低實施的難度。
3.國家層面應盡快完善配套法律規章
隨著全國試點項目逐步實施，國家層面應盡快結合試點項目積累的經驗和總結的問題，盡快出臺法律法規，清晰界定法律責任、融資政策、政府監管等，為環境污染第三方治理掃清制度性障礙，切實保障環境服務公司的合法權益和合理收益，充分調動民間資本的積極性，參與環境污染治理工作中來。
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