寧波某園區(qū)工業(yè)廢水第三方治理案例詳解分析
一、試點(diǎn)項目可行性分析
1.試點(diǎn)項目基本情況
寧波經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)于1984年10月經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)成立，總面積29.6km2，是首批國家級開發(fā)區(qū)之一，經(jīng)過三十多年的發(fā)展，開發(fā)區(qū)已建成能源、石化、鋼鐵、造紙、汽車、造船等六大臨港產(chǎn)業(yè)群。試點(diǎn)項目選取寧波經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)內(nèi)的青峙化工園區(qū)作為試點(diǎn)區(qū)域，該區(qū)域是典型的臨港化工園區(qū)，規(guī)上工業(yè)企業(yè)有19家，年廢水排放量約1800萬噸，主要污染物為化學(xué)需氧量和氨氮，現(xiàn)狀企業(yè)廢水處理模式分為“自行處理+自行排放”和“企業(yè)預(yù)處理+納管集中處理排放”兩種模式。
2.試點(diǎn)項目基礎(chǔ)條件
（1）試點(diǎn)區(qū)域環(huán)境污染第三方治理有市場需求
首先，2015年7月寧波市物價局和寧波市城市管理局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于對市區(qū)工業(yè)企業(yè)超標(biāo)排放污水實行多因子分檔計收污水處理費(fèi)的通知》規(guī)定，納管排放污水的工業(yè)企業(yè)，其排放污水的化學(xué)需氧量(COD)、酸堿度(pH值)、懸浮物(SS)、磷酸鹽(以P計)、氨氮(NH3-N)等有害物質(zhì)濃度值超過基準(zhǔn)數(shù)的，在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，按多因子分檔計收污水處理費(fèi)，排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高后企業(yè)經(jīng)營壓力增加；第二，原環(huán)境保護(hù)部和原國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局于2015年頒布了《石油化學(xué)工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)(GB31571-2015)》，要求新建企業(yè)自2015年7月1日起，現(xiàn)有企業(yè)自2017年7月1日起，水污染物和大氣污染物排放控制按該標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，如果采用第三方治理，設(shè)施、人工、用地、助劑節(jié)約的費(fèi)用非常大，因此園區(qū)內(nèi)很多企業(yè)參與第三方治理的愿望和積極性比較高。
（2）試點(diǎn)區(qū)域環(huán)境污染第三方治理有實踐經(jīng)驗
寧波市在全國較早開展了環(huán)境污染第三方治理的探索，寧波市城管局城區(qū)內(nèi)河管理處與專業(yè)公司以“政府購買服務(wù)、第三方治理”模式治理河道環(huán)境，取得了良好效果。
（3）試點(diǎn)區(qū)域環(huán)境污染第三方治理有設(shè)施支撐
試點(diǎn)范圍內(nèi)工業(yè)企業(yè)廢水處理已經(jīng)基本形成“自行處理+自行排放”和“企業(yè)預(yù)處理+納管集中處理排放”兩種處理模式，納管企業(yè)的工業(yè)污水進(jìn)入到園區(qū)內(nèi)的小港污水處理廠進(jìn)行深度處理再達(dá)標(biāo)排放。小港污水處理廠目前處理能力為2.5萬t/d，采用倒置A/A/0工藝，現(xiàn)有配套污水收集管道56km，3座污水加壓泵站，目前有70%的污水是來自工業(yè)企業(yè)經(jīng)自備廢水處理站處理后達(dá)到納管標(biāo)準(zhǔn)的污水。
3.試點(diǎn)項目面臨的困難
（1）宏觀層面面臨依據(jù)不足的問題
當(dāng)前，我國開展環(huán)境污染第三方治理普遍面臨著一些共性的困境，首先是排污主體和第三方治理主體責(zé)任不清，過去，環(huán)境污染實行“誰污染、誰治理”，責(zé)任主體非常明確，推行第三方治理后，實行“誰污染、誰付費(fèi)、第三方治理”，一旦發(fā)生環(huán)境污染事故，排污企業(yè)和第三方治理企業(yè)誰來承擔(dān)法律責(zé)任目前法律法規(guī)層面界定尚不清晰，容易產(chǎn)生糾紛；其次，市場準(zhǔn)入機(jī)制尚不成熟，科學(xué)合理的環(huán)境服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)尚未建立，市場管理也不規(guī)范，難以構(gòu)建公平競爭的環(huán)境，難以保證較低的服務(wù)價格和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)質(zhì)量，再加上環(huán)境污染治理項目具有“資金投入較大、融資難、回報周期長、風(fēng)險大”等特點(diǎn)，民營資本參與積極性不高，從而導(dǎo)致第三方治理企業(yè)選擇難的困境；第三，傳統(tǒng)治污模式下，環(huán)保企業(yè)依靠土地和廠房抵押進(jìn)行融資，開展第三方治理時，企業(yè)的廠房土地?zé)o法抵押，融資發(fā)生了困難，稅收方面，排污企業(yè)自行處理污水相關(guān)費(fèi)用可以納入企業(yè)生產(chǎn)成本抵稅，而開展第三方治理，第三方治理企業(yè)收取的污水治理費(fèi)需繳納各項稅費(fèi)，從整體上看，實際上增加了全社會的污染治理成本。
（2）中觀層面面臨經(jīng)驗不足的問題
雖然寧波市在環(huán)境污染第三方治理方面積累了不少經(jīng)驗，在單個企業(yè)工業(yè)廢水處理第三方治理中也有一些成熟的案例，但是開展工業(yè)園區(qū)工業(yè)廢水集中收集第三方治理方面尚沒有進(jìn)行過嘗試，沒有成熟的案例可以借鑒。尤其是工業(yè)園區(qū)內(nèi)企業(yè)廢水成份、濃度各異，不同企業(yè)在經(jīng)濟(jì)利益而前訴求也各不相同，需要采取“一企一策”的方式才能順利推動項目落地，無形之中增加了“摸著石頭過河”的難度。
（3）微觀層面面臨空間不足的問題
試點(diǎn)項目處于比較成熟的老舊工業(yè)區(qū)，土地已基本開發(fā)殆盡，很難騰挪出足夠的空間進(jìn)行項目建設(shè)，而開展第三方治理，要么依托現(xiàn)有污水處理設(shè)施進(jìn)行升級改造和擴(kuò)建，要么新建污水處理設(shè)施，土地是較大的制約因素；另一方面，由于企業(yè)污水成份、濃度不同，為便于管理，必須采取“一企一管”的方式，要求有足夠的管線路由空間，對于已經(jīng)見縫插針開發(fā)建設(shè)的老舊工業(yè)區(qū)來說，也面臨不小的難度。
二、試點(diǎn)項目實施方案
1.試點(diǎn)項目總體思路
“環(huán)境污染第三方治理”的核心是進(jìn)行專業(yè)化分工，污染治理從“誰污染、誰治理”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;誰污染、誰付費(fèi)、專業(yè)化(第三方)治理”，明確環(huán)境污染第三方治理各方責(zé)任，逐步建立起“排污者付費(fèi)擔(dān)責(zé)、第三方依約治理、政府指導(dǎo)監(jiān)管”的治污機(jī)制。按照第三方治理的基本理念，試點(diǎn)項目采用“整體設(shè)計、模塊運(yùn)作、一體運(yùn)營”的總體思路進(jìn)行設(shè)計。首先，試點(diǎn)項目打破現(xiàn)有分散運(yùn)營模式，從開發(fā)區(qū)全區(qū)域出發(fā)，根據(jù)開發(fā)區(qū)內(nèi)工業(yè)污水水質(zhì)特點(diǎn)、排放水量、企業(yè)預(yù)處理設(shè)施情況和排放標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行整體規(guī)劃，提出工業(yè)污水第三方治理整體要求，引導(dǎo)開發(fā)區(qū)內(nèi)工業(yè)企業(yè)納入第三方治理模式，對第三方治理企業(yè)提出考核日標(biāo)、準(zhǔn)入條件、退出機(jī)制等，制定合理、有激勵的收付費(fèi)體系和有效的保障措施及監(jiān)管體系；其次，在整體式設(shè)計的前提下，第三方治理企業(yè)根據(jù)工業(yè)企業(yè)排放廢水的特點(diǎn)以及排放標(biāo)準(zhǔn)的要求，升級改造現(xiàn)有廢水處理設(shè)施，進(jìn)行模塊化集中，規(guī)模化處理，解決單個工業(yè)企業(yè)廢水治理成本高、效果差的問題；第三，在整體式設(shè)計和模塊化建設(shè)的前提下，利用第三方治理企業(yè)的專業(yè)化優(yōu)勢，對工業(yè)企業(yè)廢水處理設(shè)施和污水集中處理設(shè)施進(jìn)行綜合管理，一體化運(yùn)營。
2.試點(diǎn)項目頂層設(shè)計
（1）政策保障
為解決我國日前開展環(huán)境污染第三方治理面臨的法律法規(guī)及政策不完善而導(dǎo)致的“落地難”問題，寧波經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)充分發(fā)揮體制機(jī)制相對靈活、先行先試經(jīng)驗豐富的優(yōu)勢，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)編制了《寧波經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)工業(yè)污水集中收集處理環(huán)境污染第三方治理試點(diǎn)實施方案》，在此基礎(chǔ)上結(jié)合原國家環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的實施意見》和開發(fā)區(qū)實際情況，出臺《寧波經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)工業(yè)污水集中收集處理環(huán)境污染第三方治理實施細(xì)則(試行)》，對環(huán)境污染第三方治理面臨的“責(zé)任邊界難明晰、政府監(jiān)管欠到位、資金制約成難題、定價機(jī)制未理順”等難題進(jìn)行了較為清晰的界定，為項目前期招投標(biāo)、上程建設(shè)及后期運(yùn)營提供了很好的政策性支撐。
（2）運(yùn)作模式與投融資
由于試點(diǎn)項目具有準(zhǔn)經(jīng)營性質(zhì)，對于準(zhǔn)經(jīng)營性項目可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用BOT、BOO等模式運(yùn)行，建立投資、補(bǔ)貼與價格的協(xié)同機(jī)制，為投資者獲得合理回報積極創(chuàng)造條件。考慮到試點(diǎn)項目是首次開展工業(yè)污水集中收集處理，項目收費(fèi)具有不確定性，初期投資回收益不高，需要政府給予一定的激勵，同時，為真正實現(xiàn)“誰投資、誰擁有、誰受益”的第三方治理精神實質(zhì)，根據(jù)試點(diǎn)項目的特點(diǎn)，并參照同類項目運(yùn)營模式，試點(diǎn)項目采用了BOO形式推進(jìn)。
投融資方面，按《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整固定資產(chǎn)投資項目資本金比例的通知》(國發(fā)[2009]27號)，市政設(shè)施項目資本金應(yīng)達(dá)到總投資的20%。考慮到銀行融資項目對資本金的要求，項目資本金設(shè)置總投資的30%具體投融資結(jié)構(gòu)如圖1所示。
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同時，試點(diǎn)項目在投融資股本構(gòu)成上進(jìn)行了創(chuàng)新:第三方治理企業(yè)是主要股東，負(fù)責(zé)項目運(yùn)營，同時吸引試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)的排污單位作為參股股東，不負(fù)責(zé)具體運(yùn)營。這種創(chuàng)新具有以下優(yōu)勢:可以有效降低第三治理企業(yè)進(jìn)入試點(diǎn)區(qū)域開展第三方治理的風(fēng)險，提高與工業(yè)企業(yè)服務(wù)合同的簽約率，便于試點(diǎn)工作的開展，同時，試點(diǎn)項目風(fēng)險的降低，還可以降低政府推廣試點(diǎn)工作的難度，有利于在更大區(qū)域進(jìn)行示范推廣；參股的工業(yè)企業(yè)可以參與到專業(yè)化環(huán)境治理公司，促進(jìn)自身環(huán)保處理上藝水平的提升，降低污染物的排放，增強(qiáng)企業(yè)環(huán)保意識；工業(yè)企業(yè)可以進(jìn)一步拓展自身的投資領(lǐng)域，提高工業(yè)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。
（3）付費(fèi)機(jī)制
試點(diǎn)項目污水處理付費(fèi)按照“誰污染、誰付費(fèi)”的原則，由工業(yè)企業(yè)直接向第三方治理企業(yè)支付處理費(fèi)。在委托運(yùn)營過程中如因第三方治理企業(yè)失職產(chǎn)生問題，由第三方治理企業(yè)承擔(dān)責(zé)任，工業(yè)企業(yè)按約定扣減付費(fèi)額度。在污水處理過程中，如因工業(yè)企業(yè)違規(guī)產(chǎn)生問題的，工業(yè)企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，第三方治理企業(yè)可按約定增加一定的處理費(fèi)。當(dāng)污水處理量未達(dá)到特許經(jīng)營協(xié)議約定的基本水量時，由政府向第三方治理企業(yè)按處理費(fèi)的平均標(biāo)準(zhǔn)，支付缺口部分的污水處理費(fèi)。
試點(diǎn)項目還構(gòu)建了調(diào)價機(jī)制，項目公司基于動力成本、藥劑成本、財務(wù)費(fèi)用和CPI，稅費(fèi)等因素的變化可申請對污水處理價格進(jìn)行常規(guī)調(diào)整。根據(jù)上述因素，項目將在第三方治理企業(yè)與工業(yè)企業(yè)的服務(wù)合同中寫明價格調(diào)整公式，并以合同中確定的污水處理價格作為調(diào)價基數(shù)。
（4）試點(diǎn)項目工藝流程設(shè)計
試點(diǎn)項目通過公開招投標(biāo)，由青峙化工園區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀小港污水處理廠與社會資本共同出資成立的寧波經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)青峙工業(yè)污水處理有限公司中標(biāo)，寧波經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)與中標(biāo)公司簽訂了寧波經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)工業(yè)污水收集處理工程特許經(jīng)營權(quán)項目特許經(jīng)營協(xié)議》，該公司依托現(xiàn)有小港污水處理廠并將其改造成為以處理工業(yè)污水為主的污水處理廠，接納試點(diǎn)范圍內(nèi)的印染企業(yè)、化工制藥企業(yè)、機(jī)械行業(yè)企業(yè)以及其他企業(yè)的經(jīng)初級處理后的直排廢水，并同步實施工業(yè)污水收集儲存及管網(wǎng)改造、新建3萬t/d工業(yè)污水前段專業(yè)處理設(shè)施、生化處理工藝改造、新建5萬t/d深度處理設(shè)施、新建1.5萬t/d再生水利用設(shè)施和新建工業(yè)企業(yè)排放污水在線監(jiān)測平臺等一系列子項目，全部設(shè)施建成后總投資近3億元。
化工、印染、機(jī)械三類工業(yè)污水經(jīng)專業(yè)管網(wǎng)收集后進(jìn)入到污水處理廠分別進(jìn)行處理，處理后與生活污水統(tǒng)一匯集進(jìn)入到MBBR池進(jìn)行生化處理；經(jīng)二沉池沉淀后進(jìn)行深度處理達(dá)到《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB18918-2002)一級A標(biāo)準(zhǔn)，再經(jīng)消毒處理及提升后排海；為了增加污水再生利用率，一部分處理出水經(jīng)再生水工程處理后達(dá)到工業(yè)再生回用水的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)改造后小港污水處理廠工藝流程如圖2所示。
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三、問題與建議
盡管試點(diǎn)項目在開發(fā)區(qū)管委會及中標(biāo)公司共同努力下已經(jīng)順利實施，項目投入運(yùn)營也指日可待，但在項目前期謀劃階段和實施階段還是遇到了很多困難，今后投入運(yùn)營后很可能還會出現(xiàn)一些新的問題。結(jié)合試點(diǎn)項目情況，提出以下建議供類似項目參考。
1.妥善處理園區(qū)現(xiàn)狀污水處理單位與第三方治理單位的關(guān)系
由于現(xiàn)狀工業(yè)園區(qū)經(jīng)過多年的發(fā)展已經(jīng)形成了比較成熟的污水處理模式，根據(jù)我國多年的開發(fā)建設(shè)體制，現(xiàn)狀污水處理單位往往又是國企或國有資本控股，而開展第三方治理，一方面政府希望通過公開競爭的方式選擇民間資本參與環(huán)境污染治理，另一方面又不能摒棄現(xiàn)狀污水處理設(shè)施。試點(diǎn)項目采取“嫁接”的方式，由開發(fā)區(qū)下屬巖東水務(wù)集團(tuán)小港污水處理廠與社會資本合資成立項目公司的方式靈活處理了現(xiàn)狀污水處理單位與第三方治理單位的關(guān)系，對于現(xiàn)狀工業(yè)園區(qū)開展環(huán)境污染第三方治理提供了一個較好的思路，待項目公司逐步發(fā)展壯大后，也可進(jìn)一步推進(jìn)國有企業(yè)股改，轉(zhuǎn)變運(yùn)營模式的方式將國有資本推向市場。
2.城市新開發(fā)建設(shè)的園區(qū)建議一步到位實施環(huán)境污染第三方治理
現(xiàn)狀工業(yè)園區(qū)實施環(huán)境污染第三方治理，面臨與現(xiàn)有污染處理單位關(guān)系協(xié)調(diào)、設(shè)施改造、土地空間制約等問題，推行的難度比較大。在新開發(fā)建設(shè)的園區(qū)，尤其是污染源類型與成分比較相近的專業(yè)化園區(qū)，建議在園區(qū)規(guī)劃設(shè)計階段就采取環(huán)境污染集中收集第三方治理的模式，做好第三方治理的頂層設(shè)計并逐步實施，可以大大降低實施的難度。
3.國家層面應(yīng)盡快完善配套法律規(guī)章
隨著全國試點(diǎn)項目逐步實施，國家層面應(yīng)盡快結(jié)合試點(diǎn)項目積累的經(jīng)驗和總結(jié)的問題，盡快出臺法律法規(guī)，清晰界定法律責(zé)任、融資政策、政府監(jiān)管等，為環(huán)境污染第三方治理掃清制度性障礙，切實保障環(huán)境服務(wù)公司的合法權(quán)益和合理收益，充分調(diào)動民間資本的積極性，參與環(huán)境污染治理工作中來。
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