先查封后罰款，這樣處罰行不行？
一個體工商戶未批先建即投產，且生產廢水直排滲井，處罰會涉及哪些法律問題？
案 情 簡 介
某需自建配套污水處理設施的餐具消毒配送服務站（個體工商戶）于2014年建成投產，2019年5月28日，被某縣生態環境局檢查發現其未報批環評文件且需要配套建設的環境保護設施未建成即投入生產，生產廢水排至廠房西側滲井。2019年5月31日，縣生態環境局依據環保法第二十五條對餐具消毒配送服務站的全自動洗碗生產線（一條）實施查封；6月13日，又依據環評法第三十一條第一款對餐具消毒配送服務站處建設項目總投資額1%即3000元的罰款。
本案同時違反環評制度和“三同時”制度，應為兩個違法行為
對建設項目未批先建并已建成投入生產或者使用，同時違反環境保護設施“三同時”制度的違法行為，立案查處的生態環境主管部門應當按照全國人大常委會法制工作委員會《關于建設項目環境管理有關法律適用問題的答復意見》（法工委復〔2007〕2號）確定的法律適用原則，認定為兩個違法行為，分別作出相應的處罰。
即對違反環評制度的行為，依據《環境影響評價法》作出相應處罰；同時，對違反“三同時”制度的行為，依據《建設項目環境保護管理條例》等現行法律法規作出相應處罰。
未批先建超過兩年追溯期，還可以責令停止建設嗎？
《行政處罰法》第二十九條 規定：“違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰。法律另有規定的除外。前款規定的期限，從違法行為發生之日起計算；違法行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算。”
生態環境部《關于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》（環政法函〔2018〕31號）指出，根據《行政處罰法》第二十九條規定，“未批先建”違法行為的行政處罰追溯期限應當自建設行為終了之日起計算。因此，“未批先建”違法行為自建設行為終了之日起二年內未被發現的，生態環境部門應當遵守《行政處罰法》第二十九條的規定，不予行政處罰。
本案所涉建設項目于2014年建成，其“未批先建”的違法行為至2019年5月28日已超過行政處罰追溯期限，不應再依據《環境影響評價法》第三十一條第一款的規定對其實施行政處罰。
需要注意的是，很多投入生產或者使用的建設項目并不一定就屬于已建成的建設項目。對于“未批先建”并已經投入生產或者使用的建設項目在查處時很難斷定其是否還要繼續建設。
筆者認為，投入生產或者使用并不是項目建設完成的標志，建議在對其立案查處時仍責令其停止建設。由于“責令停止建設”在法律性質上屬于行政命令，不屬于行政處罰，故不受《行政處罰法》第二十九條規定的限制。
另外，按照《環境保護法》第六十三條第一項規定，建設項目未依法進行環境影響評價，被責令停止建設，拒不執行的，尚不構成犯罪的，除依照有關法律法規規定予以處罰外，由縣級以上人民政府環境保護主管部門或者其他有關部門將案件移送公安機關，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處十日以上十五日以下拘留；情節較輕的，處五日以上十日以下拘留。
違反“三同時”制度一直延續到新條例施行后，如何處罰？
《建設項目環境保護管理條例》（2017版）第二十三條第一款規定：“違反本條例規定，需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者驗收不合格，建設項目即投入生產或者使用，或者在環境保護設施驗收中弄虛作假的，由縣級以上環境保護行政主管部門責令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他責任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款；造成重大環境污染或者生態破壞的，責令停止生產或者使用，或者報經有批準權的人民政府批準，責令關閉。”
生態環境部《關于“未驗先投”違法行為行政處罰新舊法律規范銜接適用問題的意見》（環法規函〔2019〕121號）指出，經征求最高人民法院意見，《關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》（法〔2004〕96號）中提到的“行政相對人的行為發生在新法施行之前”，是指行政相對人的行為終了之日發生在新法施行之前。如果行政相對人的違法行為一直持續到新法施行之后，則不屬于“行政相對人的行為發生在新法施行之前”。因此，“未驗先投”違法行為發生在舊條例施行期間，一直連續或繼續到新條例施行之后的，不屬于《紀要》規定的“行政相對人的行為發生在新法施行以前”的情形，不存在新舊條例的選擇適用問題，應當適用新條例作出行政處罰。
本案所涉建設項目于2014年建成投產，其違反“三同時”制度的違法行為發生在舊條例施行期間，但一直連續或繼續到新條例施行之后，應當適用2017年修訂的新《建設項目環境保護管理條例》第二十三條第一款作出行政處罰。
需要強調的是，只有造成重大環境污染或者生態破壞的，才能責令停止生產或者使用，或者報經有批準權的人民政府批準，責令關閉。
《行政處罰法》第二十七條規定：“當事人有下列情形之一的，應當依法從輕或者減輕行政處罰:（一）主動消除或者減輕違法行為危害后果的；（二）受他人脅迫有違法行為的；（三）配合行政機關查處違法行為有立功表現的；（四）其他依法從輕或者減輕行政處罰的。違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。”
如果違反“三同時”制度的違法行為符合上述法律規定，未造成環境污染后果，且企業自行實施關停或者實施停止建設、停止生產等措施的，應當依法從輕、減輕行政處罰或者免予行政處罰。
另外，關于“雙罰制”的問題，原環境保護部《關于建設項目環境保護管理條例第二十三條適用問題的復函》（環政法函〔2018〕33號）指出，適用2017年修訂的新《建設項目環境保護管理條例》第二十三條第一款作出行政處罰時， “對直接負責的主管人員和其他責任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款”規定的適用，不以生態環境部門責令建設單位限期改正而其逾期不改正為前提。生態環境部門在發現建設單位存在第二十三條第一款規定的違法行為時，即可以根據違法情節、危害后果等因素，在責令建設單位限期改正的同時一并適用。
但在本案中，涉案的餐具消毒配送服務站屬于個體工商戶，個體工商戶沒有法人資格，是投資人以其個人財產或者家庭財產對外承擔無限責任的經營實體。
根據《行政處罰法》第二十四條規定，對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上的罰款處罰，若對個體工商戶實施“雙罰”，相當于對經營者或投資人的同一違法行為，進行了兩次罰款，有違“一事不二罰”的行政處罰原則。筆者認為，對本案中的個體工商戶不適用“雙罰制”。
未配套建成防治污染設施直排符合逃避監管構成要件的，如何查處？
原環境保護部《關于逃避監管違法排污情形認定有關問題的復函》（環政法函〔2016〕219號）指出，新修訂的《環境保護法》以及《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》《環境保護主管部門實施查封、扣押辦法》《環境保護主管部門實施限制生產、停產整治辦法》《行政主管部門移送適用行政拘留環境違法案件暫行辦法》等配套文件，均明確規定了“通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監測數據，或者不正常運行防治污染設施等逃避監管的方式違法排放污染物”的行為應當承擔的法律責任。
根據上述規定，企業事業單位和其他生產經營者通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者不正常運行防治污染設施等逃避監管的方式違法排放污染物，均應依法查處。排放污染物的建設項目是否通過環境影響評價審批和竣工環境保護驗收，不影響對逃避監管違法排污行為性質的認定，但可以作為判定違法情節輕重的因素予以考慮。企業事業單位和其他生產經營者未配套建設防治污染設施，直接排放污染物的，不屬于“通過不正常運行防治污染設施逃避監管的方式違法排放污染物”的情形。《行政主管部門移送適用行政拘留環境違法案件暫行辦法》第五條規定：“通過暗管、滲井、滲坑、灌注等逃避監管的方式違法排放污染物，是指通過暗管、滲井、滲坑、灌注等不經法定排放口排放污染物等逃避監管的方式違法排放污染物。”
據此，如果排污單位未配套建設防治污染設施，直接排放污染物的行為符合“通過暗管、滲井、滲坑、灌注等逃避監管的方式違法排放污染物”的構成要件的，可以依照相關規定查處。
本案中，涉案的餐具消毒配送服務站未配套建設防治污染設施，生產廢水排至廠房西側滲井直接排放的行為符合“通過暗管、滲井、滲坑、灌注等逃避監管的方式違法排放污染物”的構成要件的，可以依照相關規定查處。
如根據《環境保護法》第二十五條與《環境保護主管部門實施查封、扣押辦法》第四條第（四）項的規定，生態環境部門依法可以實施查封、扣押。根據《水污染防治法》第八十三條第（三）項的規定，由縣級以上人民政府生態環境主管部門責令改正或者責令限制生產、停產整治，并處十萬元以上一百萬元以下的罰款；情節嚴重的，報經有批準權的人民政府批準，責令停業、關閉。
另據《環境保護法》第六十三條第（三）項的規定，尚不構成犯罪的，除依照有關法律法規規定予以處罰外，由縣級以上人民政府生態環境主管部門或者其他有關部門將案件移送公安機關，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處十日以上十五日以下拘留；情節較輕的，處五日以上十日以下拘留。
需要注意的是，在認定通過逃避監管的方式違法排放污染物的行為時，在構成要件上需要具備主觀要件，即逃避監管的故意。
作者單位：河北環境工程學院、河北渤海明達律師事務所
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