國外電子垃圾治理經驗及啟示
摘要:隨著經濟的發展，環境問題越來越突出，尤其是電子垃圾問題，已經引起了全社會的廣泛關注。本文介紹了德、日、美及歐盟部分發達國家在治理電子垃圾方面所采取的措施及經驗。借鑒國外的經驗，對我國在電子垃圾治理過程中推行循環經濟的理論和實踐模式具有重要的現實意義和啟示。
1 國外治理電子垃圾的經驗
（1）德國
德國是歐洲最早關注電子垃圾管理的國家，于1991年7月頒布了“電子廢棄物法規”，1992年起草了“關于防止電子電器產品廢棄物產生和再利用法草案”，1996年公布了更為系統的《循環經濟和廢物管理法》。
德國在電子垃圾回收方面走在了歐盟的前列，它利用各市區直屬的市政企業對電子垃圾進行回收，提供網絡化服務，上門收集廢舊電器。德國規定，消費者在任何時間都可以將電器垃圾扔到指定地點，然后由有關部門統一運走。在柏林等大都市，舊電器不允許隨便丟棄，只要給指定機構打個電話、發個文傳或電子郵件，就有專人上門服務，但居民要根據電器的體積大小交納l0～30歐元的運輸費用。如果居民自己開車將廢舊電器送到回收中心則不需交納任何費用。政府計劃在全國設立100個分檢站，以便把回收的廢舊電器送回工廠，重新加工改造，形成電子垃圾處置產業鏈。德國還在歐盟國家中首先實施了“稅收轉移”，對有損環境者增收稅賦，并將這些稅收用于環保。
德國環境部發布的一份有關廢舊電器免費回收的工作草案中，規定電器制造商必須承擔回收利用廢舊電器的義務，并于2005年8月起開始實施消費者免費送還廢舊電器的規定；草案再次明確電器制造商必須在生產時就考慮廢舊產品的再利用問題，以盡量減少環境污染；草案同時還規定，待有關規定開始生效后，消費者可免費將諸如廢舊電腦、電視機及電冰箱等家用電器送交社區回收點，由電器制造商統一處理。德國此舉為歐盟最終制定相關政策提供了一個準則。歐盟有關部門早在2002年底就已經決定，要求歐盟境內的電器制造商回收各類廢舊電器，并在電器生產過程中更嚴格地限制使用特定的有毒原材料，以減少日益嚴重的電子垃圾污染。
德國回收廢舊電器的意義在于減少污染、節約能源。這是德國回收利用廢舊電器的指導思想。德國負責回收廢舊電器的機構都是各市區直屬的市政企業。通過各種途徑為民眾進行廢舊電器的回收提供方便，保障廢舊電器的回收途徑通暢。此外，德國環保政策中最重要的“誰污染、誰負責”原則也是治理電子垃圾的重要原則，根據這一原則要求，制造商負有主要責任，另外進口商、消費者也負有相應的責任。
（2）日本
1990年以來，日本環境政策的焦點主要集中在對各種廢棄物的回收和再生處理方面，圍繞這一主題，制定并頒布實施了7部相關法規，這些法規成為后來建設循環型社會的基礎。首先是1991年，日本在修訂《廢棄物處理法》和頒布《再生資源利用促進法》的同時，對家電生產企業明確提出了加強再生性設計及在產品外觀上加注再生標識的要求。日本2000年頒布的《家用電器再生利用法》規定制造商和進口商負責自己生產和進口產品的回收和處理。《家用電器回收法》強制規定了家電生產廠必須承擔家電回收的責任。
在日本，廢舊電腦的回收處理也已成為令地方政府十分棘手的問題。近幾年，日本每年都會產生大量的廢舊電腦，尤其2005年以后，每年約有500萬臺廢棄電腦。日本早期對廢舊電腦的處理都是采用粉碎后用磁鐵篩選出一部分金屬然后再掩埋的方式，這樣不僅使掩埋場地日益難覓，還對環境造成了污染，危害了公眾健康。1996年日本制定了《家電回收利用法》（2001年開始實施），該法貫徹“誰扔垃圾誰付錢”的原則，規定市民應負擔廢棄家電的回收處理費用。2001年4月起開始實施的《資源有效利用促進法》中規定生產廠家有義務回收廢舊電腦并將其進行再商品化或再生資源化處理。目前日本約有2000個上門服務的廢舊電腦收集點、400多個廠商服務站點、38家再生制造廠（分離和再造兩類）。這些再生企業將把從家電中拆解出來的廢舊零部件全部轉化為再生資源，即轉化為玻璃、塑料、銅、鋁、鐵等，總的回收利用率達57%以上。一部家用空調機回收的鋁可以制作成190個易拉罐。分離出來的不同比重的塑料，可用比重法在水中進行分類，以分成不同性質的塑料；用過的水經處理后可再循環使用。這樣的企業完全符合循環經濟的發展模式。另外，消費者每丟棄一臺廢舊電器，將要支付2700～4600日元的費用，違反規定的將受到重罰。
日本高度重視電子垃圾的處理問題。2001年3月，日本電子工業振興協會就頒布了2005年度關于生產廠家處理廢舊電腦和廢舊顯示器應達到的平均再利用目標。該目標規定，再利用的零件類和二次資源化的材料應達到回收比重的60%。目前，日本的制造商已經開始研究回收方案，其中大部分將采用通過快遞公司回收的方式，而回收及再利用所需的費用則由用戶負擔。具體費用為：空調3500日元，電視機2700日元、冰箱4600日元、洗衣機2400日元。日本還頒布了家用電腦回收法，規定回收費用采取“隨機征收制”，即消費者新購電腦時就要負擔回收費用。每臺電腦需付3000～4000日元，筆記本電腦需付1000～1500日元，該法規已于2003年實施。
（3）美國
美國是世界上最大的電子產品生產和消費國，同時也是電子垃圾的最大產生國。據分析，2000年美國約有2000萬臺電腦被廢棄，其中僅有10%的廢舊電腦被回收利用，其余大多數則被堆放在家庭或公司的倉庫里。美國早在20世紀90年代初就對廢舊家電的處理制定了一些強制性的條例。當局還通過干預各級政府的購買行為來確保有再生成分的產品在政府采購中占據優先地位，以此推動包括廢舊家電在內的廢棄物的回收利用。如新澤西州和賓夕法尼亞州，通過征收填埋和焚燒稅來促進有關企業回收利用廢棄物。收取填埋和焚燒稅使本來最便宜的垃圾處理途徑的價格上漲，從而大大增加了廢舊家電回收利用的吸引力。馬薩諸塞州則禁止私人向填埋場或焚燒爐扔棄電腦顯示器、電視機或其它電子產品。
美國對電子垃圾的早期處理方法是掩埋和焚燒。大量的電子垃圾被填埋，成為潛在的環境隱患。近年來，由于公眾反對的呼聲日益增高，美國開始禁止填埋電子垃圾。美國聯邦環保總署把廢舊電腦定為“有廣泛毒害的廢料”，要求各州在兩年內對其進行管制。2003年，IBM、惠普、柯達等電腦及電子產品生產商開始回收其電子產品。惠普公司已建立惠普產品回收利用解決方案工廠，以處理其廢舊電子設備。美國電腦生產商、地方政府和環保人士已經達成一項協議，準備建立覆蓋全美的廢舊電腦回收網絡。
美國已建立了幾個廢舊電腦回收中心，將廢舊電腦回收利用。其處理過程首先是整機或部件的再利用，然后是對不可用部件進行分拆，塑料、金屬、玻璃分門別類，最后進行熔煉。廢舊電腦中80%的廢料是廢塑料和廢金屬。美國對電腦專用塑料具有處理能力的回收中心不多，能處理電腦顯示器的專業公司只有幾家，能處理印刷電路板上金屬的廠家也屈指可數。由于其處理成本極為昂貴，這些專業公司大多沒有擴展規模的積極性。在美國每1噸有毒廢物的處理費高達400美元以上，而在一些發展中國家，因環境標準低，危險廢物的處理費僅為美國的1/10。于是一些發達國家就把大批廢舊電腦以配件的名義越境轉移到發展中國家進行拆毀和處理，給當地的環境造成了嚴重的污染，我國也是受害國之一。
美國加州的立法機構通過了一項在美國首開先河的提案，要求顧客在購買新的電腦或電視機時，必須交納每件10美元的“電子垃圾回收費”，旨在為環保提供額外資金。環保組織和地方政府希望能用這筆回收費來幫助安全處理居民的電子垃圾。加州參議院于2005年6月4日批準的《電子廢物再生法》（SB20/50）要求電子制造商制定回收計劃并且提供回收資金，同時也規定了視頻顯示設備回收再生和限制物質要求。這部法案也稱為“加州ROHS”，其限制了若干類電子設備所用的有害物質。該法案已于2007年1月1日起強制實施。
在美國，各種各樣的電子垃圾處理辦法正在試驗之中。美國政府、公益團體、零售商、制造商和回收商在全美各地開展數百項回收計劃，消費者有時需繳納一定費用。如包括惠普、戴爾和IBM在內的一些計算機廠商已經采取了回收舊計算機的措施。但這些回收計劃是要收費的，需要消費者和企業接受。有些企業已開始重新設計產品以便回收時更容易些。
（4）其他歐盟國家
歐盟委員會指出，電器和電子垃圾含有并容易釋放出大量的鉛、汞、鎘、溴等有毒污染物質。目前，歐盟每個公民每年平均產生17～20公斤的電子或電器垃圾，而且這個數字每年還在以3%～5%的速度遞增，如果不采取措施，將對環境造成極大的危害。
歐盟早在1993年就提出了“制造商責任制”，并制定了相關法律，規定由制造商負責廢舊電腦的回收解體處理，制造商對電腦的整個生命周期負責，制造商們可將回收電腦及配件的費用加到產品成本中。1998年7月歐盟頒布了“廢舊電子電器回收法”，要求廠家對其產品生產的每個環節上對環境造成的影響負責，相關垃圾的回收和處理費用也由廠家承擔。歐盟有關部門在2002年底決定，要求歐盟境內的電器制造商回收各類廢舊電器，并在電器生產過程中更嚴格地限制使用特定的有毒原材料，以減少當前日益嚴重的電子垃圾污染。
2004年8月13日，歐盟各成員國（包括新入盟的15國）完成了關于電子垃圾的立法工作，歐盟《電子垃圾處理法》正式出臺。2005年8月13日，該法規正式開始實施。《電子垃圾處理法》的出臺是依據2003年歐盟的兩個指令完成的，這兩個指令分別是《關于電子電氣設備廢棄物的指令》（WEEE）和《關于在電子電氣設備中限制使用某些有害物質的指令》（ROHS）。WEEE要求生產商（包括其進口商和經銷商）在2005年8月13日以后，負責回收、處理進入歐盟市場的廢棄電器和電子產品，并在2005年8月13日后投放市場的電器和電子產品上加貼回收標識；ROHS指令則要求，2006年7月1日以后投放歐盟市場的電器和電子產品不得含有鉛、汞、鎘、六價鉻、多溴苯醚和多溴聯苯 6 種有害物質。根據歐盟官方公告的指令附件，兩個指令涉及的產品包括10大類、近20萬種:大型家用電器類、小型家用電器類、信息技術和通信設備、一般民用產品類、照明設備類、電器電子工具類、玩具休閑及運動設備類、醫療設備類、監控儀器類、自動售貨機類。這幾乎涵蓋了所有電子產品。
瑞典的法律規定廢舊電子產品的處理費用由制造商和政府承擔，挪威、荷蘭、瑞士和意大利等國政府也已要求電子設備制造商負責回收電子垃圾。法國更強調全社會要共同盡責，規定每人每年要回收4kg電子垃圾。法國政府起草有關法令，計劃于2005年8月啟用全國性的電子垃圾回收辦法。電子垃圾回收遵循“誰生產、誰銷售、誰使用，誰就負擔相關環保費用”的權利與義務對等原則。根據該法令，自2005年8月13日起，從電腦、電視、冰箱、洗衣機到電話和電吹風機，所有新出廠的電器都須印有小垃圾桶標志，表示其生命完結之后可以回收再利用。電子產品生產商將作為回收主力，承擔其產品未來的回收及循環再利用費用。芬蘭每年產生的電子垃圾的數量在10萬噸左右，2001年2月芬蘭在電子城奧魯市建成電子垃圾處理工廠，每年可以處理電子垃圾1500～2000噸，由于建有良好的環保處理系統，工廠不會對地下水源和空氣造成污染。
2 啟示與思考
（1）資源短缺國家尤其重視電子垃圾問題
歐盟中的德國是最早發展循環經濟的國家，其他國家如瑞典、芬蘭、法國、丹麥、瑞士、西班牙、葡萄牙等也都相繼開始發展循環經濟；而資源高度稀缺的日本對循環經濟更是高度重視，已將其作為基本國策，現在日本在循環型社會建設方面已走在世界的前列。而一些資源大國、石油富國對此都重視不夠。
（2）立法是根本保障
多數發達國家都是以法律作為重要手段來處理日益突出的電子垃圾問題的。發達國家有關電子垃圾處理的配套法律政策和管理制度值得我們學習和借鑒。因此，我們需要將這些先進經驗認真加以分析研究，并結合我國國情制定相關法律或政策，使其更具可操作性。目前我國廢舊家電產品回收利用管理還處于無法可依的狀態。為此，我國應盡快出臺相關法律或行政法規。
（3）市場化運作是有力手段
歐盟發布的WEEE和ROHS兩項指令對進口電子產品進行了規定，每向歐盟出口一臺彩電或者一部手機將征收所謂的回收費（約為產品銷售價格的20%），含有鉛、汞等六種有害物質的電子產品不得進入歐盟市場。這實質上是一種以經濟為杠桿建立綠色壁壘的市場運作手段。此外，歐盟從1993年起就實施了制造商回收責任制，由制造商承擔廢舊家電的回收利用。隸屬歐洲議會的環保委員會于2001年5月制定了歐盟地區電子廢棄物回收標準。標準規定：電子產品生產廠商必須至少回收90%的廢棄電冰箱及洗衣機；在個人電腦方面，回收比率則將達到70%；對于目前已在使用中的電子產品，其制造商將按目前市場占有比重分攤交納費用。
日本從2001年4月起開始實施《家用電器回收法》。一方面，強迫制造商回收舊電器，另一方面則要求消費者承擔大部分的回收循環費。而其他發達國家也通過價格調節，引導電子產品廠商、進口商及消費者進行綠色設計、進口和消費，嚴格保護生態環境，對環境不友好的企業征收環境稅。
（4）“生產者責任制”是基本原則
針對廢舊電器等電子垃圾的回收處理，歐美實施了比較完善的法規管理，其中生產者責任延伸制度是一項主要制度。在這項制度下，生產者要在產品的生命周期內承擔環境責任，完成廢棄產品的回收、處置等一系列工作。它不僅有利于促進廢棄物的回收和循環使用，而且可激勵生產者，使用更多的易于循環利用的材料，減少原材料特別是有害物質的使用。
生產者責任延伸制度的思想，最早可追溯到瑞典1975年關于廢物循環利用和管理的議案。該議案提出產品生產前，生產者有責任了解當產品廢棄后，如何從環境和節約資源的角度，以適當的方式進行處理。1986年，聯邦德國在關于實施《廢物避免和處置法》的報告中指出，生產者對其產品廢棄后的處理和處置承擔部分責任。1988年，荷蘭環境部在關于預防和循環利用廢物的備忘錄中認為，政策應指向產品的設計者，產品設計者和生產者應意識到自己的產品在廢棄處置時對環境的影響，并對此承擔一定的責任。20世紀90年代，生產者責任延伸的理念得到迅速傳播并進入實踐和立法領域。
美國環保局認為，不同的產品需要不同的生產者責任延伸制度。政府更傾向于利用市場的力量實施生產者責任延伸制度，支持各州政府探索電子廢物的各種管理途徑。聯邦政府認為，如果企業自己不能解決問題，將進行強制立法，以此促進企業開展廢棄產品的回收和處理。目前，美國企業開展了一系列廢棄產品的回收處理工作，主要集中在計算機領域。IBM公司從個人和小企業有償回收任何品牌的計算機，消費者必須將自己的計算機包裝好送往指定回收公司。回收公司將可用的計算機通過非盈利機構捐獻出去，不可再用的廢棄計算機則進行回收材料處理。自2000年以來，美國先后有20多個州嘗試制定自己的電子廢物專門管理法案。除少數已經正式生效外，大部分還處于提案和審議修改階段。2003年9月，加利福尼亞州通過管制電子產品生產者及其處置的法規，對新產品征收6～10美元的處置費用。
瑞典將“生產者責任制”作為一個為建設生態和環境可持續發展社會所特別制定的法規，其戰略目標是建立一個“把今天的廢棄物變成某種可利用的新資源”的循環社會。瑞典議會于1994年確立了“生產者責任制”的原則方法，即生產者應對其產品在被最終消費后繼續承擔有關的環境責任，而消費者則有義務對廢棄產品及包裝按要求進行分類并把它們送回到有關回收處。同年，瑞典議會通過了關于產品包裝、輪胎和廢紙的“生產者責任制”法規。其后，汽車和電子電器的生產者責任制法規也都在《環境法》基礎上相繼出臺。生產者對其產品被消費后要繼續承擔環境責任，污染者必須付費。英國1995年《環境法》規定了企業回收符合標準的義務、經濟代價義務等。德國1998年的包裝法令也作了類似的規定。瑞典的法律規定，在回收的經濟義務，即處理費用方面，由制造商和政府共同承擔。
我國應借鑒外國經驗，盡快出臺電子產品的立法標準及回收管理辦法，規范電子廢棄物的回收渠道并實現對其的循環利用，從而減少廢棄物并節約自然資源，保護和改善環境，保障人體健康，促進社會的可持續發展。要達到這個目的，我國電子垃圾的立法應以循環經濟為理論依據，以“3R”操作原則為指導工具，對電子垃圾實行全過程的管理。
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