電子廢物再資源化產業的政策調控機制探討
摘要 深入分析了目前亟待解決的電子垃圾回收處理現狀和電子垃圾回收處理進展緩慢的原因，指出不能盲目模仿國外做法，要走有中國特色道路，充分依靠市場經濟規律，更好地發揮政府的政策調控機制的觀點，最后對電子廢物處理回收的主要任務和機制保障提出建議。
關鍵詞 電子廢物 再資源化 產業化 政策
目前，電子垃圾已成為困擾全球的一大問題，并在世界范圍體現出快速擴散轉移的特征。電子垃圾帶來的環境危害主要包括：日益增長的電子垃圾廢棄、報廢電子垃圾的繼續使用以及回收處理不當。
理論上說，對電子廢棄物進行科學的回收處理具有較好的環境效益和經濟效益。廢舊電子產品應當成為循環利用的重要資源。有人說：全球可工業化開采的礦產資源絕大部分將不在地下，而以“廢舊物資”的形態堆積在周圍，構成了都市礦山，而且俯拾皆為富礦。但是，我國從2003年開始在立法和市場運作方面加快電器回收步伐，至今收效甚微。這說明在我國實現電子垃圾再生資源產業化還有一段不小的距離，同時也說明在這個領域不論技術、社會經濟環境背景，都與西方發達國家存在差距，必須探索適宜我國發展的再資源化和產業化道路。
1 電子垃圾及其處理現狀
1.1 電子垃圾污染日益突出
廢舊電子產品中含有鉛、鎘、汞、六價鉻等多種有害物質，一般每臺電腦中含有300多種有害的化學物質。我國高新技術產業迅猛發展，人民生活水平迅速提高，辦公、生活中使用的電子產品以驚人的速度激增，產品更新換代加快，淘汰周期縮短，報廢后的電子垃圾對環境構成了嚴重污染。據測算，從2003年起我國每年將至少有500萬臺電視機、400萬臺冰箱、600萬臺洗衣機要報廢。電腦和手機的更新速度遠快于家電產品，目前約有500萬臺電腦、上千萬部手機已進入淘汰期，電器報廢量將達到一個高峰。電子垃圾的增長速度是普通廢品的3倍。除了這些自產垃圾，每年還有大量洋垃圾進入。據統計，全世界會年產5億多t電子垃圾，其中70%（質量分數）以上被丟棄在我國。目前高科技垃圾的年增長率為3%～5%，今后5年內可達到10%（質量分數）[1]。由于最初的污染一直未引起重視，陷入較為被動的局面，治理進程大大落后于污染的速度。
1.2 回收處理現狀
目前，大中城市所具備的處理方式主要是自發地回收和處理，即通過市場自然形成電子電器產品收購、拆解、維修和銷售體系，有一些電子廢物回收集散地，主要從事舊家電再商品化。
——主要回收渠道。游動商販上門收購、社區定點回收、銷售商“以舊換新”收購、舊貨市場收購、搬家服務公司收購等。
——拆解和再利用。大多數電子廢棄物都是由小商販和集散地業主進行拆解，拆解利用技術水平落后，造成了資源的浪費，二次污染也十分嚴重。若干二手舊電器市場使得舊電器產品質量和安全得不到保證，自發地流向市場。
2004年8月15日，我國首家專業電子廢物全程無污染處理工廠在無錫破土動工，年處理能力達3萬t。上海建設了批量處理電子垃圾的工廠，年處理1萬t，實現產值1億元。這標志著我國的電子垃圾處理產業起步了[2]。
電子垃圾的回收和污染防治已經引起政府和各部門的高度重視，各地和各部門都組織進行了研究探討，試圖探索一條適合國情的道路。據悉，制定研討的有關電子垃圾的“方法”、“規則”、“草案”就超過10種之多，分別由國家發展改革委員會、信息產業部、國家環境保護總局等各相關部門制定，并于2004年催生了《廢舊家電回收處理管理條例》[3]。這充分體現了國家對廢舊電器的重視，但也暴露了一些存在的困難和問題。
1.3 成本分析
倡導電子產品的再制造和再利用具有戰略意義，日益增多的廢舊電子產品，為其再資源化提供了物質基礎。
專家對于一般的廢舊機電產品再制造與用原材料生產的產品總成本進行了對比，如圖1。
 圖1 產品附加值分析 |
理論上，科技含量高的機電產品，由制造勞動成本、能源消耗成本和設備損耗成本組成的附加成本要遠高于原材料成本，再制造過程由于充分利用了廢舊產品中的附加值，其過程中能源、勞動力、原材料等消耗，比新品制造小得多。假設電子產品從設計階段就充分考慮其可再利用性和未來的升級空間，那么電子廢物回收再利用會有很好的經濟效益[4]。
美國電子垃圾的回收再利用率較高，電子垃圾處理企業年利潤已達2 500萬到3 000萬美元。有人做過統計，如處理企業每年處理電子垃圾規模達到30～40萬臺，即使不用政府補貼，家電回收企業也有望實現盈利。這表明，電子垃圾的回收并非無利可圖。
2 電子廢物回收利用產業化在我國發展緩慢的原因
2.1 責任制度、回收體系和運行機制尚未建立
事實上，我國的廢舊家電及電子機電產品每年可回收處理量已經高達9億臺[5]，市場極其龐大，具備再生資源產業取得效益的原料基礎。但有序的回收體系尚未建立，難以滿足規；幚韽S建立和運營的需要，回收處理及市場處于自發、混亂狀態，運轉效率低下。
盡管我國已經催生了《廢舊家電回收處理管理條例》，但存在較大的有法難依問題。其中的“強制回收”、“禁止再流入市場”，與現實相距甚遠，難以達到預期的效果。同時，這則法令規定了家電的最終買單者為家電生產商，并要求從源頭設計即考慮如何處理，全過程控制環境危害性，選用無毒無害物質和可回收再利用材料等。這提高了整個全過程的生產成本，對于生產企業是一個極大的挑戰，并且受到了廠家的質疑。
2.2 回收利用面臨技術經濟難題
阻礙電子廢物進行回收利用的首要技術因素是因為它們多數沒有設計成可回收利用的，且回收利用成本高，企業通常不愿進行回收處理[6]。
電子垃圾的回收處理由誰來買單在我國是個懸而未決的問題。多數西方發達國家實行電器生產商、銷售商和消費者各承擔部分費用的制度，因此其成本大為降低，廢舊電器資源化產業化程度也較高。國內企業要使用廢舊電器資源不僅難得到補償，反而要承擔從消費者手中購買、倉儲、運輸、拆解等各個環節的成本，花費比利用直接從國外進口的再生資源還要高很多。因此，回收處理需要明確生產商、銷售商、消費者和回收處理廠的責任，形成責任制度和各方的密切配合。
2.3 政策調控效力體現不夠
電子廢物回收處理規劃或管理辦法，都提出了較為全面明確的回收利用管理措施，但調控機制與具體任務混淆不清。政府似乎承擔了所有的包括構建回收處理體系、鼓勵科研、宣傳教育等職責和任務，而利用市場機制發揮政府宏觀調控的效力體現得不夠充分，完成目標的進一步措施有待明確。一些政策看上去過于偏重行政手段，帶有較濃重的計劃經濟痕跡，條目繁雜，操作性、實施效力較差，出現人員不足、實施成本高和難以實現規模化、產業化、制度化的現象。
2.4 盲目模仿西方回收系統會引發很多問題
我國與西方國家不同，屬于前期工業化階段，勞動力價格低廉，人民生活水平較低，對廉價舊電器需求旺盛，決定了不可能向國外那樣全部拆卸處理。雖然是電器制造大國，但家電企業缺乏核心技術，研發能力低，所以我國的家電回收從工藝裝備上、技術政策上，都不應完全照搬國外模式，而應緊密與國情相結合。
另外，在發達國家電子廢物屬于垃圾，丟棄者需要付處理費，而我國電子廢物更偏向于商品屬性，在居民心中，它們不是垃圾，而是二手商品。因此，在回收方法上直接效仿發達國家的付費原則顯然短時間內難以奏效。
3 電子廢物資源化、產業化的主要任務及保障機制
3.1 電子廢物回收處理的主要任務
（1）構建多元化回收體系，建設組織有序的回收網絡
充分利用大型電器銷售商和制造商的銷售及售后服務網點的渠道優勢，開展廢舊家電回收或“以舊換新”的工作，發展合法經營、規范管理的回收中介組織，創建回收市場、舊貨市場，形成多元化的電子廢棄物回收網絡體系，培育新型再資源化產業，引導規模化、專業化產業鏈。
（2）出臺法規標準，規范市場、推行產品責任延伸制度
建立完善的法律法規體系是電子廢棄物回收和處理的重要保障。可逐步出臺以下幾個方面法律和規章：電子產品生產及廢棄物回收處理管理辦法；電子廢棄物回收處理企業資格認定辦法；電器產品市場準入標準；二手電子電器產品質量標準；電子廢棄物拆解、資源化利用和處理的技術規范或指南；電子電器產品污染重點防治目錄等系列法規規章。
推行延伸產品責任制，界定生產商、銷售商、消費者的責任，形成有利于電子廢棄物回收處理的法制環境。規范3類電子產品市場，即新產品市場、回收市場和舊貨市場。
（3）促進科技創新，建設信息平臺
鼓勵從產品設計上提高產品可循環再利用科學研究；電子產品及零配件標準化、通用化研究和推廣；支持新材料、新技術、新工藝的研發和推廣以及構建電子廢棄物回收處理的技術支撐體系研究。
建設電子廢棄物的回收處理管理信息系統，將相關的信息進行整合，全面反映過程中的信息流和物資流，加強宣傳、促進交流和廢物交換流通。
3.2 保障調控機制建議
各級政府已經充分認識到，電子廢物的回收、處理、再生是一項系統工程。要達到預期目標，就要遵循政府宏觀調控與發揮市場機制相結合、依法管理和政策激勵相結合、政府推動與社會參與相結合的原則。
推進電子廢物再生資源產業化發展要依靠4個基本要素：
政策法規的約束和保障
市場動力驅動
技術支撐
企業和民眾積極參與
其中，政策法規的約束和保障是產業得以發展的根本，也是其它要素發生作用的原動力。實際上，市場經濟條件下，政府的意圖最終要靠目標和任務背后看不見的手——即調控市場規律的手段來實現。政府的作用主要在于用簡單明了、操作性強的約束和激勵等手段，創造適宜再生資源產業發展的外部環境，促進回收利用體系運行規則和制度形成，規范和創建市場，啟動企業參與、投資融資和技術研發的激勵機制。
總之，打個比喻就是：政府不是搬運工，而是指揮棒。產業發展終歸要依靠在市場規律作用下各相關要素的自組織過程，單純靠政府事必躬親的扶持、推動和大量的投資不是合理有效的做法。因此，更加有效地調動和利用市場規律，并產生較好的實施的效果，是應該重視和努力的方向。
政策調控機制一般采取法律約束和政策激勵并用的手段，既使該項工作的監督管理有法可依，又給予市場自組織的靈活度和空間？梢愿鶕蝿漳繕颂岢鼋⑾鄳臋C制和采用有效的政策手段。
（1）政策約束
——規范3類市場。對于新產品市場，參照ROHs指令和WEEE標準，制訂發布限制使用有毒有害材料名錄、電器產品的生態設計規范等，并且提高市場準入標準；對回收市場和舊貨市場，規范回收公司的運營，進行資質認定。
——生產企業和處理企業。發布生產企業產品回收率目標；對處理企業的資質、二手電子產品質量標準和標識進行規定，確保質量和安全。
（2）責任延伸制度
體現外部環境成本內部化思想，按照污染者付費的原則，建立產品責任延伸制度。生產商、銷售商、消費者都對電子垃圾污染均負有部分責任。
——消費者。根據我國國情，目前消費者對于有償處理廢物接受程度不高，可以在產品售價中含有回收處理費用。消費者購買時預付回收費用，使用期間低額維修，回收后部分返還，以鼓勵其把廢品交回正規回收單位，剩余的作為回收處理企業的附加值補貼；
——生產廠商：自行回收處理自己產品廢物的可以返還所交處理費以及消費者、銷售商的處理費余額作為回收補償，并享受相應優惠政策；委托其他中介組織和企業回收處理的要全額交納包括企業自身、銷售商、消費者各個環節上繳的回收處理費；還可以通過對企業收取污染稅的方式，來促使企業回收廢物，并從全過程加強資源循環和污染防治的管理；
——銷售商：貨款中含有一定的回收費用，若代為回收廢舊產品，交給正規處理廠家，可得到部分返還，剩余的作為回收企業的附加值補貼。
（3）資金支持和政策優惠
回收處理的資金設立基金？顚Ｓ，由政府財政、國債等資金投入，吸引捐款，以及由生產者、銷售商、消費者分攤費用組成，為電子廢棄物的回收處理提供持續的資金支持，支持建立一定數量的非盈利性中介回收組織。
實行再利用企業低息貸款的發放、土地規劃用地指標優惠和減免稅收等政策，尤其扶持規；、技術實力強的企業；降低正規回收體系的準入門檻，為我國整個回收體系建立打下基礎。同時，還可按照企業的回收處理率執行不同等級的獎勵、補貼或減免稅政策。
（4）市場和產業建設
對再生材料的使用商給予一定的優惠政策，如稅收、貸款優惠政策；對回收中介公司按回收給予補貼；對設立二手電子產品市場和專柜的企業給予優惠政策；
鼓勵回收行業分工細化，進行專業化處理，形成產業鏈條。如專門的拆解公司、配件回收公司、提煉金屬公司等，并對每個環節進行政策激勵。
參考資料
[1] 郝應征，梁文萍，許寶興.世界電子垃圾回收處理動態[J].電子工藝技術，2006，1.
[2] 田軍，馮耕中.加強電子廢棄物管理的政策制度研究[J].中國軟科學，2005，12.
[3] 王小雷，賀軍.探討電子垃圾污染的處置與管理[J].環境科學與管理,2006，4.
[4] 徐濱士，劉世參，史佩京.推進在制造工程管理，促進循環經濟發展[J].管理學報，2004，1（1）.
[5] 欽鋒.中國電子垃圾處理產業化發展的研究[J].湖州職業技術學院學報，2005，2.
[6] 徐穎，胡天軍.電子產品逆向物流研究[J]. 物流科技，2006，29，（128）.
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