并非僅僅說不：垃圾焚化的臺灣經驗
10多年前，臺灣當局也曾啟動“一縣市一焚化爐”的龐大計劃，導致民間的反焚化爐抗爭在全島集中爆發。1999年到2003年，經居民與環保團體持續抗議和游說，最后讓三分之一數量的焚化爐取消建造或無法運轉。但反對并不是全部。民間社會同時進行倡導、實驗、推動垃圾源頭減量，幫助政府找到了正確的、永續發展的政策方向。
海峽對岸的對抗焚化爐經驗是：減量、分類、資源化才是垃圾政策之本；對垃圾焚化廠，比反對更重要的，是社會的監督和利益共享。
臺灣曾將“一縣市一焚化爐”作為解決垃圾問題的政策。
1999年，民間團體公布“臺北市的焚化爐致癌負擔是美國加州標準的兩千多倍”的研究成果，這被認為是政府沒有做好前置的垃圾分類、減量和回收的惡果。
2005年，民間壓力下，臺灣營建焚化爐的“興建工程處”解散，“一縣市一焚化爐”政策成功扭轉，反焚化爐運動進入平靜期。
當中國大陸各地的垃圾焚化廠引起居民抗議的時候，海峽對岸的垃圾焚化廠面對的卻是另一個問題：垃圾不夠燒。今年11月初，臺北縣由于資源回收見效，垃圾車常裝不到一半，甚至垃圾焚化廠貯坑存量還出現低于警戒線的情形，縣環保局開始規劃明年起從一周6天收運垃圾減為5天。臺北縣不是孤例。此前臺北市已經是每周收5天垃圾，臺南市每周收4天。臺北的3個垃圾焚燒廠，總裝機日處理量為 4200噸，但全市每日的生活垃圾，已經從10年前的3695噸減少到只有1500噸。
臺北市環保局簡任技正（官銜名，相當于高級工程師）盧世昌告訴本報記者，“10 年前覺得會不夠用，準備總共蓋5座，現在反而3座還多了，有的廠可能要慢慢做轉型，成為博物館、環境教育中心；仡^想想當初的焚化爐發展政策，應該是在建造焚化爐之前先做垃圾減量；如果不減量，以我們的環境承受能力，能蓋多少座？”
而盧世昌表示，政府放棄大量興建垃圾焚化廠的計劃而將垃圾政策轉向，始于民眾抗爭。
從零散抗爭升級
“不再是‘別在我家附近蓋’就好，而是政府的政策錯了！”
說起反焚化爐運動，臺灣環保組織綠色公民行動聯盟（簡稱“綠盟”）協會監事陳建志首先想起的是，1999年，在臺中縣計劃建設焚化爐的大安鄉南埔村，美國反焚化爐專家PaulConnett在村里廟門口地坪，用大多數人聽不懂的英語，通過環保團體人士的翻譯，跟當地鄉親父老演講的情形，“真是一幅有趣的畫面”。
1980年代臺灣社會飛速發展，在增設掩埋場的同時，1991年建造了第一個垃圾焚化廠。1 9 8 6年，“行政院”科技會議決定垃圾“以焚化為主，掩埋為輔”的處理方針，并把焚化處理列為中長程垃圾處理方法。
這期間也正是臺灣走向民主化的階段，“作為‘鄰避’（英文N ot InM yBackY ard，‘別在我家后院’，簡稱N IM BY）設施，掩埋場和焚燒廠都有民眾抗議。”盧世昌說。
臺灣環保署于1990年計劃興建大型垃圾焚化廠21座；為了解決臺灣各縣市垃圾處理設施不均衡的問題，臺灣環保署甚至在1991年將“一縣市一焚化爐”作為解決垃圾問題的政策。1998年開始，臺灣垃圾進入高峰期，家戶垃圾日產 24800噸，政府的說辭是“垃圾危機”，建造勢在必行。
政府建造焚化爐，并沒有進行真正的垃圾分類，只是將垃圾非強制地分為可燃和不可燃。但焚化爐產生的各種有毒廢物中，最令人們恐怖的是“世紀之毒”二惡英和重金屬，若不進行垃圾分類，焚化后的毒物排放將難以控制。
當年的環保團體，多是從關心受害地區的角度，支持選址附近的民眾抗爭。但是往往事倍功半。他們從零散的“攻防戰”中領悟到，不能僅僅是在“鄰避”的消極層次上，而是“應該在政策的高度進行關注”。
1999年7月，陳建志所在的環保聯盟臺北分會（綠色公民行動聯盟前身）與看守臺灣研究中心（簡稱“看守臺灣”）合作，邀請美國反焚化爐專家、紐約圣勞倫斯大學化學系教授柯保羅博士（PaulConnett），在臺灣西部的八九個縣市巡回演講，這些演講直接面對焚化廠選址附近居民，逐漸地，幾乎每個縣市都有反焚化爐團體與社區組織出現。
陳建志回憶說，國外專家帶來了新的視野和高度。“臺灣的相關環保單位，說服公眾的時候，總是說歐美日發達國家都用這個先進方式來處理；那么鄉民們現在聽聽這個美國專家，來講為什么要反對焚化爐。不再是‘別在我家附近蓋’就好，而是政府的政策錯了！譬如，焚化的方式更花錢，并且產生新的毒物，將垃圾問題復雜化、擴大化……有了這些國際的奧援，我們也了解了思考垃圾政策的走向———減量、分類、永續社會的替代方案，作為論述的佐證。”
從這一年開始，反焚化爐行動從零散的“鄰避”抗爭，升級為全臺灣串聯。而綠盟于 2000年獨立成新社團后，將“垃圾減量就能解決垃圾問題”作為觀念主軸。“垃圾本來就是資源，只是放錯了地方；以之前專家做了20年的臺灣垃圾成分分析結果來看，紙類、塑膠類和廚余占了垃圾七八成，若能回收，剩下的垃圾只有兩三成，跟全部拿去燒，出來剩下的廢渣兩三成是差不多的，危機根本就不存在，還能節約成本、減少污染。政府輕忽鼓勵資源回收和垃圾分類，經費全部放到焚化爐，是錯誤的。”
1999年年底還發生了一件事，民間團體環境品質文教基金會公布“臺北市的焚化爐致癌負擔是美國加州標準的兩千多倍”的研究成果。陳建志認為，這正是政府沒有弄清楚政策優先次序，沒有做好前置的分類、減量和回收的惡果。“引進先進技術的時候，并沒有引進相應的運作良好的社會配套條件，因此宣稱的先進科技‘神奇功效’并沒有發揮。”至于“良好的社會配套條件”，環保團體認為，除了以分類減量為先導，還要落實當地民眾對焚燒爐進場運營的管制監督。
官民博弈
行政機關低姿態溝通，環保團體力行監督查違法垃圾
作為最早營建焚化爐、也被監督得最嚴密的“首善之城”，臺北市要做很多與居民溝通的工作。于是，一個溝通機制產生了：“市民參與，專家代理”。
“焚化爐是很專業的事情，但一般民眾未必了解，他們有些會接收到很多錯誤信息，想當然，這樣就很難溝通。”盧世昌提到，當年他們的內湖焚化廠作為示范廠開放給臺灣各縣市的縣民來參觀，有個老太太看到有樹有草，就去拔：“她說，不是會寸草不生嗎？會不會是假的？我就說，您拔拔看吧。”
“我們愿意讓居民參與；但我們建議讓他們信得過的專家代理，與市政單位來討論。”也就是，讓市民指定專家做調查，環保局付專家的費用，“這樣對話比較有效率。”
“我們這邊的狀況是這樣：市政府行政，民意機關要通過。”盧世昌說，“環評通過之后，要跟市議會報告，一般還是會通過預算；但是居民的要求也會照顧到，因為議員要讓市民知道有為他們說話。”
各地的掩埋場和焚化爐都會有回饋制度，通常以地方性立法“自治條例”規定。以臺北市為例，掩埋場一年付出1500萬新臺幣反饋給當地，其中最基層的里（行政層級，相當于大陸的街道），要保障70%的資金（因為受影響集中于所在里）并進行自來水補助、電費補助、免垃圾費。而焚化廠，則每燒一噸垃圾給所在區200元回饋金，也就是每日超過30萬元，保障20%給所在里，而相應區域則成立管理委員會管理回饋金。
為了讓社會消除疑慮，與居民“拉近距離”，行政機關想盡辦法。新竹市環保局將全局的辦公室設在垃圾焚化廠。而臺北1998年完成的北投廠，模仿在維也納參觀的“古典城堡式”焚化廠，將外部請藝術家美化，還在煙囪上設置了一個相當于 44層高的旋轉餐廳。在臺北101大樓建設之前，這算是臺北市的地標。而其他縣市的后續建成的幾個焚化廠，甚至請貝聿銘設計。
以北投焚化廠為例，這里建設有巨大的文體中心，內設有SPA區水療按摩池、溫水游泳池、各類球場等等，周邊鄰里地區內湖區、南港區、文山區、北投區及士林區的區民可憑身份證明免費入場。類似的“回饋設施”，已經是建設焚化廠的慣例。在每一個焚化廠和掩埋廠，都有溫水游泳池，免費讓附近居民使用。
但附近的居民并不領情。自臺北北投焚化爐開始營運，其附近居民就開始遭受焚化爐臭味的困擾。他們觀察到當運送一般事業廢棄物的垃圾車進入焚化爐時，臭味會更濃。盧世昌說，這中間有很大的經濟動因：醫療廢棄物處理一噸要5萬元，如果偷運進入焚化爐，處理成本只需兩千元，卻可能給周邊環境帶來惡劣影響。受不了焚化爐的惡臭污染，居民們就自發性地聯合社區中的教授、老師、退休的公務員和企業人士，甚至還有檢察官，組織了一個稱為“唭哩岸環保志工團”的環保團體，長期對北投焚化廠進行監督。
召集人王培英表示，志工團工作內容是，不讓“不肖的”垃圾代清業者，將違法的垃圾送進焚化爐；同時積極做社會環保教育，倡導居民做好垃圾分類、資源回收以及垃圾減量的工作；監督焚化廠及相關政府單位，做好環境污染防治措施，并督促政府對居民的健康做病理醫學研究。
王培英表示，他經常半夜帶著團員和檢察官去突擊北投焚化爐，被查獲的非法垃圾，包括廢輪胎、廢電纜、土壤，甚至有醫療廢棄物，因此，“那些違法業者，現在‘跑路’的‘跑路’，被抓的被抓。所以我們的工作就是很踏實地監督焚化爐，這樣我們所吸的空氣才會新鮮一點。”
現在臺北的焚化廠，不用任何事先通知，就可進入焚化廠。民間監督、抗衡的結果是，如今在臺北的焚化爐所在地，都會成立民間的監督委員會，委員有當地民意領袖，還有學者專家；焚化廠每兩個月，要把運行狀態的各個指標公開上網，廢水、廢氣和廢棄物的排放要一目了然，市民可以質詢。在臺灣環保署網站上，對公眾公開的，還有焚化爐與民營業者之間的經營合約。為了方便市民檢查，臺北市環保局在垃圾傾瀉平臺上設置了錄像設備，并連接網絡，市民隨時可以上網去看進爐燒的是什么。
民間發力
臺灣各縣市相繼停止10個焚化廠的建造計劃，另有兩座建成的焚化爐不運作
在2002年9月，一些反焚化爐團體及社區組織在臺東成立了“臺灣反焚化爐聯盟”，聯盟成立后的接下來幾個月，剛好是立法院審查行政院預算案的會期。
反焚化爐議題得到一些“立法院永續會”成員“立委”的關心，當時立場比較傾向環保團體的，有趙永清、賴幸媛（現任“陸委會主委”），他們長久以來與環保團體互動密切，愿意盡力去改變既定政策，而在他們承諾支持下，民間團體在2002 年10月共同發起“拒絕讓焚化爐繼續燃燒毒害我們的未來”聯署，并獲得122個民間團體的支持，要求立法院刪除環保署2003年度焚化爐相關預算近37億新臺幣。
之后一個月，在幾場回應環保署答辯的記者會中，民間團體指出焚化政策的幾個問題：一是建設計劃已經超出臺灣垃圾處理的需要，似乎只為花完預算，而不顧實際需要。其次，一般性的工業廢棄物被允許進入焚化廠焚燒，企業占用所有納稅人支持的設施完成自己的生產流程，對納稅人不公。第三，已經投產的焚化廠有嚴重的污染排放問題。第四是政府經費預算過多花在末端處理，卻在源頭處理（分類、減量、資源化）上預算額極低。此外還有焚化爐劇毒灰渣的處理問題。
雖然時任“環保署長”的郝龍斌（現任臺北市長）受到了“立法委員”的嚴厲批評，但環保署的預算還是過關，而焚化爐興建計劃也持續進行。不過，環保團體與“立法委員”們并未放棄。“立法院”永續會先是舉行公聽會，讓環保團體與社區組織直接批評環保署長；繼而有“立法委員”建議舉行“廢棄物政策高峰會”，讓高層官員聽到人民的聲音。
2003年廢棄物政策高峰會前幾天，環保署宣布兩座焚化爐停建。但在高峰會上，民間團體還是提出四點主要訴求：立刻停止未完工之焚化爐的興建；將節省下來的經費，用于推動資源回收及廚余處理；對于焚化爐的操作資訊，包括進場垃圾來源、種類、操作過程、排氣檢驗結果及飛灰底渣的處理，都必須公開給社會監督；加強焚化爐管理的地方及社區參與監督機制，因二惡英排放事關重大，對操作廠商的要求及管理，必須大幅加強。
廢棄物政策高峰會后，到6月，又有兩個社區———臺北縣新店安康和中臺灣小鎮集集———加入了這場運動。媒體聚焦之下，當時的“環保署長”郝龍斌辭職了，他認為“民意不應凌駕專業”。
陳建志感覺到，行政單位內部，觀點不盡相同。而臺灣地方自治的制度，也讓環保組織有了“空子”可鉆。“縣市首長也是我們游說的對象。他們出于選票考慮，擔心民怨過大影響自己的選舉。”此后，臺灣各縣市相繼停止10個焚化廠的建造計劃，另有兩座興建完成，但地方政府不同意而無法運作。2005年，民間壓力下，環保署把營建焚化爐的“興建工程處”解散了。成功扭轉“一縣市一焚化爐”政策后，反焚化爐運動進入平靜期。
分類、減量
“不是什么都可以燒”，逐漸從公民的訴求，轉為政府的公告
與反焚化爐運動同時進行的，是民間團體推動的垃圾源頭減量。
“當然是民間推了資源回收之后才去做分類。民間先喊，政府推動。”主婦聯盟環境保護基金會董事陳曼麗說。主婦聯盟成立于1987年，這個制造臺灣第一只環保袋的社團，由一群熱心的“媽媽”所組成，是臺灣少數以女性為主導的環保團體，以“大地之母”的概念介入環保。跟以抗爭、論述見長的環保組織相比，她們的風格是“行動與生活結合”。
從1988年以義工身份加入主婦聯盟，主婦聯盟董事陳曼麗已經與這個團體相伴超過20年，其中十幾年相繼擔任過秘書長和董事長，從成立之初，到學校、社區倡導垃圾分類，到反焚化爐運動烽煙四起的時代敦促政府回收廚余，陳曼麗見證始終。
廚余垃圾占垃圾的35%左右，水分和鹽分含量大，環保界認為，在掩埋場，是產生惡臭和污水的主要原因；在焚化廠，會造成爐溫下降，燃燒不完全，以及鹽分中的氯，會產生較多二惡英以及有害氣體。陳建志表示，在垃圾分類的過程中，“主婦聯盟比較專注做資源回收和廚余回收，效果不錯。”從1998年開始進行一系列實驗之后，2000年，臺北市政府開始在兩個里進行5000戶家庭的試辦計劃，由主婦聯盟負責執行，由臺北市清潔隊負責清運，回收成果斐然。臺北市其他里民也要求加入，于是，臺北市擴大廚余回收區域，增加到51里，并在2003 年底宣布449個里全面回收。
逐漸，垃圾政策也成為臺灣各縣市競爭的舞臺。最早實現廚余垃圾全面回收的是臺中市，地方首長為了表示自己“呼應民間訴求”，體現“進步性”，相繼效仿；而從2002年開始，臺灣環保署也編列預算推動廚余回收；到了2005年，環保署制定垃圾強制分廚余、資源（可回收）和一般垃圾三類的政策，不分類則拒收、處罰。廚余回收再利用政策推行以來，廚余回收量由平均每日80噸，提高到每日 2000噸以上，相當于兩座垃圾焚化廠日處理量。
臺北市的垃圾費隨袋征收政策（需焚燒的垃圾需以政府特制垃圾袋裝，按容量計費；可回收利用垃圾不計費，由經濟誘因推動垃圾減量），也是“綠盟”影響市議員的一大成果。最初，政府對分類政策并無信心，認為民間水準不夠；但經過環保團體試行之后效果不錯，“通過我們游說，議員了解我們的訴求，于是提議案，推動成功。”陳建志說。
2000年7月，臺北市實施垃圾費隨袋征收，三個月之后，垃圾量銳減，10月就改為一周只收6天垃圾；到2003年5月，垃圾量持續減少，收垃圾時間變為5天。政策導致官民雙贏：當時的市長馬英九曾經穿著圍裙上電視宣傳的政策，成為他市長任上最突出的政績，導致他連任成功。
垃圾費隨袋征收，政府的垃圾收集車只會收由市環保局指定的專用垃圾袋。垃圾袋售價為每公升新臺幣四毛五（相當于人民幣不到一角），最小五公升，最大120公升，市民可以在指定的地方如便利店購買。路邊的垃圾筒是給行人用的，如果被發現扔家庭垃圾，會被處以最低1200元新臺幣罰款；如果扔的垃圾沒有使用專用垃圾袋，罰款則從2400元起跳。使用偽造垃圾袋將被罰款新臺幣3萬至10萬元，舉報的市民可以獲得兩成罰款作為獎金。
每日下午4點半開始，臺北市內180條跟公交車路線類似的垃圾回收線開始運作。每條線路上分20個停車收集點，市民必須等待垃圾車隊來，才能從家里拿出垃圾直接放到垃圾車及資源回收車上———這就是“垃圾不落地”。車隊分資源回收車、廚余回收車、一般垃圾等，市民必須對家里的垃圾進行粗分類，如燈管、保麗龍材料容器、塑膠袋、廢紙、干電池等，不允許放入一般垃圾；只有一般垃圾需要放入收費的垃圾袋，這意味著廚余和資源垃圾都不需要付費處理。資源垃圾將賣給資源回收分類場；廚余按性質分為兩類：生廚余用來堆肥，而煮熟、含鹽分的食品則為熟廚余，經過消毒過濾粉碎，用來喂豬。
下午走在垃圾收集線路上的，還有臺灣最大慈善組織佛教慈濟功德會的車隊，一些價值較高的垃圾市民可能樂于交給慈濟，因為那算是一種捐贈。而資源回收業者則通常要搶在政府車隊之前，回收物資。資源回收成為社會共同參與，陳曼麗說，“很多30歲左右的年輕人，樂于將資源回收當作自己的職業，已經不再是‘酒干倘賣無’時代的底層職業了。”
以慈濟功德會為例，在“潔凈大地”、“惜福”等觀念下做環保，已經實行近20年。慈濟在臺灣有4500多個環保點，動員了62000多位志工，進行垃圾的回收分類。
在眾多社團緊密編織的教育和行動網絡中，公民意識在短短十幾年轉變。“如果你的垃圾袋里有一只寶特瓶（俗稱PET，常被用于碳酸飲料之包裝）大家都會想：你這個人怎么會這樣？環保觀念，變成了一種社會制約力量。像我家，雖然回收資源占陽臺的面積，但家人都覺得那是必要的。”盧世昌說。
“不是什么都可以放進去燒”，逐漸從公民的訴求，轉為政府的公告。有害廢棄物、醫療廢棄物，以及水銀溫度計、輪胎、塑料容器、餐盒、小家電、亞克力、塑膠軟管、馬桶蓋、日光燈管、干電池、光碟片、手機、工業保麗龍、可回收衣服、報紙、雜志、紙箱、干凈塑料袋、瓦斯桶、家電、汽車、廚余等等30多項，在臺灣都是明文規定必須回收利用和無害化、不可焚燒的。這些不可燒的可再生垃圾，都有相應的廠商處理。慈濟以回收寶特瓶制成的毛毯，已經在全球20個國家的災區送出將近25萬條。
政府逐漸吸納了民間社會的訴求和理念，訂定“零廢棄政策”，這項政策將過去著重廢棄物末端處理的方式，轉變成源頭減量與回收再利用的管理方式。“目前在源頭減量上基本上做到了預算公平，堆肥和資源回收，會有獎勵和補助；不建焚燒爐的地方，要轉運到外地焚燒，會有補助。”陳建志說；厥绽奶幚韽S商，可以從環保署成立的資源回收基金管理委員會得到資助，這每年50億補助的來源，是相應商品的生產廠家。
零廢棄目標
不是更多的焚化爐，而是更少的垃圾，乃至零垃圾
2010年上海世博會，臺北以“資源全回收、垃圾零掩埋，邁向城市的永續”作為兩項參展主題之一，布展還將以大型垃圾車為主造型。目前臺北市每天產生1200噸回收物和1500噸垃圾，也就是資源回收達到45%.廢棄物部門溫室氣體排放也由1998年222萬噸下降至2006年64.42萬噸，減量達71%.“這是一個相當驚人的數字，國際許多都市都已經將臺北在資源回收工作方面的成就當做學習對象，不過我們未來將持續努力，希望在2010年達成‘資源全回收，垃圾零掩埋’愿景。”去年7月，臺北市長郝龍斌告訴本報記者。
這個愿景基本可以達成。臺北市焚化爐一天產生的38噸飛灰本要加化學藥劑制成 52噸的飛灰穩定化物掩埋，而爐底渣則再利用，作為道路管溝回填。不久前啟用的新技術，則是將飛灰中的鹽分水洗及將重金屬穩定化之后，以1比300的比例作為原料制成一般水泥，達到“全回收”。
但民間社會尚未滿足。當初與綠盟并肩作戰的“看守臺灣”，進一步在呼吁禁用、限用產生二惡英的材料PV C，而綠盟則在關注河川污染和溫室氣體。陳建志表示，各個縣市的焚化爐監督，是良莠不齊的。“下一階段，在各縣市，臺北的做法應該一體適用：社區居民經過訓練，可以隨時進入廠區做督促和檢查，全面形成監督的力量。”陳曼麗說，回饋金的使用也要民主化、透明化；另外，環保署應要求管轄下的焚化廠訂出溫室氣體減量的目標。
不過，至少在一點上，民間與政府達成了共識：不是更多的焚化爐，而是更少的垃圾，乃至零垃圾。
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