試論低碳經濟背景下的政府職能
摘 要:伴隨著經濟與社會的進步，能源短缺與環境污染正愈演愈烈，迫切需要由高碳經濟轉向低碳經濟。中國目前的發展模式與消費結構仍處于高碳狀態，因此發展低碳經濟勢在必行。政府作為經濟活動的有機組成部分，應當在發展低碳經濟的過程中履行好其對外交流、對內調控的政府職能。
關鍵詞:低碳經濟;政府職能;形象系統
1 發展低碳經濟的背景
21世紀，氣候與能源問題逐漸進入人們的視線。氣候變化與能源短缺除了受自然因素影響外，與人類的活動也密切相關。全球氣候變暖正嚴重威脅著人類的生存環境。隨著哥本哈根會議的召開，低碳成為人們公認的緩解氣候與能源問題之道。
所謂的低碳經濟是相對于高碳經濟而言的。現代能源中，不論是煤、石油或是天然氣，在化學結構式上都是以碳（C）元素為骨架組成的有機碳化合物，所以以這種高含碳的化石能源推動的經濟發展方式被稱為高碳經濟。而這類能源是不可再生的。與高碳能源相對，水電、風能、太陽能以及生物質能這些可再生、可循環利用的能源則屬于低碳的可再生清潔能源，對應的經濟發展方式稱為低碳經濟，即在可持續發展理念指導下，通過技術創新、制度創新、產業轉型、新能源開發等多種手段，盡可能地減少煤炭石油等高碳能源消耗，減少溫室氣體排放，達到經濟社會發展與生態環境保護雙贏的一種經濟發展形態。
低碳經濟概念始于英國2003年的《能源白皮書》，其目標是到2050年將二氧化碳排放量相對于1990年削減掉 60%，并在英國建成一個低碳經濟體。早在1992年，154個國家和地區的代表簽訂了第一份關于氣候變化的國際性條約《聯合國氣候變化框架條約》。1997年，在日本舉行的第三次締約方會議上，又簽訂了《京都議定書》。兩份條約都特別強調，發達國家應該嚴格履行減排目標，并在2012 年后繼續率先減排；發展中國家應該根據自身情況采取相應措施，特別是要注重引進、消化、吸收先進的清潔技術，為應對氣候變化作出力所能及的貢獻。隨著《京都議定書》即將到期，屆時將沒有一個全球性的公約能限制二氧化碳的排放。所以被譽為“挽救人類生存環境的最后一次機會”的哥本哈根會議的召開，引起了人們對低碳的高度關注。
就中國而言，能源消費結構仍處于高碳狀態，帶來了資源枯竭、氣候變暖、環境污染等一系列的問題。低碳經濟對于中國發展的重要性是顯而易見的。首先，在政治方面，低碳經濟的實現有利于中國開展能源外交，保障中國能源安全；低碳經濟模式可減輕中國在氣候變化問題上可能面臨的國際政治壓力。其次，在環境保護方面，低碳經濟模式可減少溫室氣體的排放，改善環境質量；低碳技術的提升可促使中國科技水平的提升與制造裝備的革新。再次，在經濟、社會方面，低碳經濟模式能提高經濟發展質量、減緩經濟增長速度；低碳經濟模式將促進經濟生產方式與消費方式的轉變。
2 低碳經濟背景下的政府職能與形象塑造
政府職能是指國家行政機關依法對國家和社會公共事務進行管理時應承擔的職責和所具有的功能。政府職能反映著公共行政的基本內容和活動方向，是公共行政的本質表現，政府職能有對內職能與對外職能之分。
在全球氣候問題、環境問題與能源問題日益嚴峻的大背景下，政府作為經濟活動的有機組成部分，理應切實有效地利用行政、經濟、法律手段履行好政府職能，以塑造良好的政府形象。政府履行職能與塑造形象是有機結合的。塑造良好的政府形象是政府履行職能的目標之一，而且良好的形象更能為政府有效地履行職能創造有利條件。而政府形象的塑造正是通過其履行職能的優劣程度實現的。在低碳經濟的大環境下，政府的形象具體可以通過履行以下具體職能來塑造。
2.1 準確自我定位，確定發展戰略
政府的經濟職能中有一項經濟調節的職能，就是經濟常識中講的宏觀調控，具體表現為制定經濟和社會發展的戰略、計劃、方針和政策；制定資源開發、技術改造和智力開發的方案等。而政府準確的自我定位以及明確的發展戰略正是政府形象中理念系統的具體表現。在發展低碳經濟的過程中，政府首先要將自己定位為服務、法治、責任、高效、開放的政府，這是政府理念系統的核心。
其次，要加快構建和形成發展低碳經濟的國家戰略框架，建立低碳型社會要結合我國建設資源節約型、環境友好型社會和節能減排的工作需求，盡快開始研究制定國家低碳經濟發展戰略的近、中、長期規劃。一是將低碳經濟納入國民經濟和社會發展規劃，進行總體安排部署；二是將低碳技術研發納入國家科技規劃和相關科技計劃；三是制定專項規劃，提出低碳經濟的概念、目標、重點和保障措施等，提出低碳經濟的統計和考核指標，并作為國民經濟規劃中的引導指標；四是制定重點行業和部門的低碳發展規劃，向低碳轉型。
2.2 積極落實行動，有效履行職能
將政府的理念與發展的戰略落實到行動中是政府行為系統的具體表現。政府形象的行為系統是理念系統的具體展開，是公眾具體感知政府形象的依據。因此，政府只有將理念轉換為積極有效的行動，才能樹立起服務的、高效的、法治的、開放的政府形象。
（1）履行對外職能，塑造開放的政府形象與負責任的大國形象
我國的對外職能包括發展國際的交流和合作，創造有利于我國發展的國際環境；維護世界和平，促進經濟發展，積極發揮我國在國際社會中的作用等。
在發展低碳經濟的過程中，作為開放的政府，首先要與世界各國開展廣泛的交流與合作，積極吸收國外發展低碳經濟的有益經驗。如歐盟，一直是應對氣候變化的倡導者，積極推動國際溫室氣體的減排行動；美國在發展可持續能源方面吸引的風險資本和私人投資最多，制訂稅收減免等聯邦法規也對開發和利用可持續能源、發展低碳經濟起到了積極的推動作用；日本不斷研發的新能源技術使能源利用效率大幅度提高，使日本經濟的抗風險能力不斷增強，大大降低了對傳統能源的依賴程度；巴西是推動生物燃料業發展的先鋒，也是當前生物燃料業發展較為成功的范例。在國外發展低碳經濟的經驗中，以下幾個方面非常值得借鑒：一是應對氣候變化的決心；二是制定明確的減排目標；三是整合不同政策的全方位減排；四是應對氣候變化與發展經濟并行不悖。
其次，中國政府要積極發揮在國際舞臺上的作用，與世界各國共同應對氣候問題、發展低碳經濟，氣候問題、能源問題是全球性的問題，只有協調各國利益，使各國共同努力，才能有效地解決這一全球性的問題。在哥本哈根會議中，中國政府就有效發揮了作用。一方面積極呼應和支持發展中國家的合理主張和要求，注意加強與小島嶼國家、最不發達國家的溝通，支持他們的關切和要求，推動發展中國家保持團結大局，維護共同利益；另一方面加大做發達國家和會議主席國的工作力度，要求發達國家切實理解發展中國家的關切，放棄對發展中國家不切實際的要求，并推動通過對話與溝通解決問題。
（2）正確引導企業、個人，塑造服務性政府的形象
企業是構成國民經濟活動的微觀主體，因而也是貫徹和實施低碳經濟戰略的基本主體。所以，對于低碳經濟發展中企業生產過程的控制，直接關系到低碳經濟戰略的結果和實施效率。要運用財政金融等政策性措施對低碳產業和低碳產品予以扶植和支持。
正確引導企業，一方面要加大財政資金投入力度，加強金融對企業發展低碳經濟的支持。在加大投入時，要著力做好四件事：第一，注重支持能源產業和能耗低、效益高的產業發展，推進節能技術和產品推廣、重點行業重大節能技術改造、重大節能技術示范工程、可再生能源發展以及節能管理的能力建設；第二，完善清潔生產、可再生能源及節能減排等專項資金管理制度，逐步加大對清潔生產、可再生資源和新能源開發等項目的支持力度；第三，研究建立廢舊家電回收基金；第四，建立“誰節能減排，誰受益”的機制，對節能減排的項目提供低息貸款、資金擔保或直接補貼。
另一方面，要在政策上予以保障，鼓勵技術創新，鼓勵低碳友好型技術的研究、開發和推廣應用。從當前國內外低碳技術發展現狀來看，短期內，中國應該大力發展節能與能效提高技術，如煤炭、石油和天然氣的清潔、高效開發和利用技術，可再生能源和新能源技術；從中長期看，中國的主要技術研究領域應當包括：主要行業CO2和甲烷等溫室氣體的排放控制與處理利用技術，生物與工程固碳技術，先進煤電、核電等重大能源裝備制造技術，CO2捕集、利用與封存技術。不僅要大力發展先進低碳技術，更要注重科技創新和低碳技術在其他行業中的應用，以實現整個國民經濟的低碳化，而這一切必須先有政府政策的引導與報障，才能有序地開展。
對于引導個人而言，政府主要應引導個人培養低碳消費觀念。從經濟學角度來看，市場需求是決定和引導生產供給的永恒動力，如果每個人都能按照低碳經濟的理念選擇產品和服務，高碳經濟模式就無法生存，所以宏大的節能降耗戰略以及實施在很大程度上取決于民眾的生活細節。低碳經濟轉型中最重要的基礎因素是人的主觀覺悟，即人類對碳排放的認識和科學態度。因此，應構建低碳經濟意識培養機制，依托機制來加大氣候變化的教育與宣傳力度，用科學發展觀來認識溫室氣體效應對全球經濟社會、生態環境、生存條件的嚴重威脅，使人們重視環境與氣候變化帶來的挑戰，增強全民低碳經濟發展意識，應通過制度化的合理安排充分發揮媒體的作用，通過電視、報紙、網絡、雜志、廣播等，對廣大民眾進行節能、綠色消費等方面的宣傳和教育，樹立全民低碳理念，促進形成全民綠色消費、綠色環保觀。
（3）構建低碳經濟試點，塑造高效的政府形象
可以考慮按照不同地區和部門的特點，選擇試點區。在全國建立一批低碳社會實踐區、低碳產業實踐區、低碳經濟區、低碳城市實踐區。各省市可以建設起若干低碳社區、低碳商業區和低碳產業園區等低碳發展綜合實踐區。低碳產業可以在電力、交通、建筑、冶金、化工、石化等高耗能、污染重行業先行試點，選擇作為中國探索低碳經濟發展的重點領域。堅持高標準建設，打造高效益低碳經濟示范工程。在低碳生態城市示范區項目建設中，要樹立精品意識，打造高效益精品工程，力爭實現先進低碳技術集成應用、低碳產業發展、低碳企業增收，低碳生態城市示范區居民得益的系列目標。
（4）推進法律體系與監管體系建設，塑造法治的政府形象
當前應當大力加大能源立法工作，建立健全能源法律體系，促進能源發展戰略的實施，確立能源中長期規劃的法律地位。低碳經濟監管體系的建設是保障低碳經濟發展的基礎。首先要建設先進的低碳環境監測預警體系，其次要逐步形成低碳環境監測配套工作機制，再次要制定更加嚴格的能源效率標準、低碳商品標準，強化效能標準和標識，實施能源審計和認證，并實施目標責任制為主要形式的低碳經濟統計、監測、評價和考核體系。同時，也將發展低碳經濟列入政府相關部門的干部政績考核體系。
3 結論
能源問題、環境問題、氣候問題是人類在21世紀面臨的最嚴峻的挑戰，關乎每個人的切實利益，發展低碳經濟是各國必將走上的道路，是歷史的選擇，也是人民的選擇。在發展低碳經濟這一問題上，政府應該也必須履行其相應的職能，不管是對外的交流，還是對內的調控。只有這樣才能完成歷史與世界賦予的使命，塑造出一個開放的、負責的、服務的、高效的、法治的政府形象。
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