能源環境問題需統籌解決
能源是經濟社會發展的重要物質基礎。環境問題在一定程度上是由于能源消費所引起的，能源與環境問題歸根結底是發展問題。工業革命以來，煤炭、石油、天然氣等化石能源快速發展，成為經濟社會發展的主導能源。能源的開發利用，在創造出巨大物質財富的同時，也帶來空氣污染、生態破壞等一系列嚴重環境問題，直接威脅著經濟社會的可持續發展。中國的能源環境問題異常復雜，解決起來比許多國家要艱難得多，付出的努力要艱辛得多。隨著全面建設小康社會進程的加快，能源開發利用將給環境帶來更嚴峻的挑戰。
能源問題的基本情況
改革開放以來，中國的能源利用效率有了顯著提高。但總體而言，人均能源資源少、供需緊張、結構不合理、利用效率低等問題仍然非常突出。
1.能源資源有限，人均能源資源擁有量低
中國能源資源有限，常規能源資源僅占世界總量的10.7％。人均能源資源占有量遠低于世界平均水平。從可采資源量來看，中國的石油儲量為212億噸，約占世界總量的4.2％，天然氣為22萬億立方米，占世界4％左右，煤炭為0.3萬億噸，占世界總量的6.2％。但從人均可采量來看，石油為16.05噸 /人，天然氣為1.67萬立方米/人，煤炭為227.1噸/人。
2.能源需求量持續增長，能源供需矛盾突出
中國處在能源消耗快速上升階段，對能源的需求量大。按照西方學者提出的環境庫茲涅茨曲線假說，傳統能源消耗的演變趨勢可以推斷仍然是一條庫茲涅茨曲線，即倒U形曲線。中國現在處在倒U形的左半部分上升階段，而且還在繼續上升。2008年，中國一次能源生產總量達26億噸標準煤，能源消費總量達到 28.5億噸標準煤。可見，雖然能源生產總量持續增加，但仍無法滿足國內能源消費的需要。
3.優質能源所占比重較小，石油對外依存度高
中國的能源消費結構與發達國家有明顯的不同，發達國家的石油和天然氣等優質能源在一次能源中所占比重之和達到60％左右，而中國的情況恰好相反，煤炭在一次能源中所占比重達到60％以上，石油、天然氣以及其他優質能源的比重極小。中國自改革開放30年以來，煤炭在整個能源消耗中的比重幾乎沒有改變，在未來很長一段時間內，中國以煤為主的能源消費結構仍然難以改變。此外，中國的石油對外依存度不斷上升，2008年中國石油對外依存度達到 51％，2020年對外依存度將達到67％，即2/3的石油需要進口。
4.能耗強度處于上升階段，能源利用效率偏低
自改革開放以來，中國能源利用效率明顯提高。從能源消費來看，按1990年不變價格計算，萬元GDP能耗從1990年的2.68噸標準煤下降到 2007年的1.06噸標準煤，降幅超過60％。從能源生產來看，2007年中國平均單位電力煤耗量為357克，較之“十五”期間下降了20克左右。盡管如此，與發達國家及部分發展中國家相比，中國的能源消耗強度仍比較高。相關研究顯示，中國的總體能源利用效率為33％左右，比發達國家低約10個百分點。電力、鋼鐵、有色、石化、建材、化工、輕工、紡織等8個行業主要產品單位能耗平均比國際先進水平高40％。
環境問題的基本情況
當前，粗放式的能源開發利用模式還未實現根本改變，生態破壞和環境污染問題依然十分嚴重，突出表現為:
1.水體污染嚴重
地表水普遍受到有機物污染。2007年，全國地表水總體水質屬中度污染，國家監測的745個地表水斷面中，Ⅰ-Ⅲ類，Ⅳ類、Ⅴ類及劣Ⅴ 類水質的斷面比例分別為40％、32％和28％。在監測營養狀態的26個湖泊(水庫)中，呈富營養狀態的湖(庫)占46.2％。飲用水安全存在隱患，損害了人民群眾的健康和環境權益。
2.固體廢物污染形勢嚴峻
隨著經濟的持續高速增長和社會的快速轉型，各種固體廢物的產生量逐年增加，種類也在不斷擴大，電子廢物、醫療廢物等造成新的污染，農村固體廢物污染形勢加劇。根據2005～2009年的中國環境狀況公報，2004～2008年中國工業固體廢物的產生量不斷增加，固體廢物綜合處理能力偏低，危險廢物產生量達到1000萬噸以上。
3.氣候變暖加劇
中國氣候變暖趨勢與全球的總趨勢基本一致。氣候變化使得近50年來中國的降水分布格局發生明顯變化，西部和華南地區降水增加，而華北和東北大部分地區降水減少。據中國科學家的最新評估結果，未來100年極端天氣與氣候事件發生頻率可能增大，干旱區范圍可能擴大、荒漠化可能加重，青藏高原和天山冰川將加速退縮，一些小冰川將消失，預計到2050年中國西北的冰川面積可能再減少27％。
問題產生的主要原因
筆者認為，應結合中國的歷史與現實國情，從法律、經濟、技術、社會等方面對中國能源環境問題的產生原因進行探討。
1.法律原因
一是現行能源與環境法律制度不完善。中國能源與環境的法律法規制度建設是一個長期、復雜、不斷完善的過程。隨著新問題的出現，中國能源與環境部分領域立法尚有缺失，綜合性法律法規作用發揮不夠，法律法規的系統性、全面性和科學性等方面有待加強。二是法律、行政法規、地方性法規3個層次法律規范相互間缺乏配套。許多能源與環境相關法律出臺后，要求制定的配套法規和規章不能及時出臺，一些重要的配套法規已不能適應法律的要求，未能及時得到修訂，在一定程度上影響了法律實施。三是部分法律規定已不適應經濟社會發展需要。隨著能源與環境管理中新情況和新問題的不斷涌現，中國現有相關法律實施過程中，已經出現一些法律規定不能適應經濟社會發展需要的問題。例如，煤炭法的不少規定已經不再適合中國社會主義市場經濟發展的客觀要求和實際工作的需要，突出表現在法律規范的內容不全、要求不高、處罰力度不大，一些規定得不到有效落實。四是部分法律規定過于抽象，缺乏可操作性，F行的能源與環境部分法律規定過于原則和抽象，可操作性不強，難以保證實施。五是立法過程的民主化有待進一步加強。以往的法律草案公開征求意見的范圍，一般局限于關系人民群眾切身利益、社會普遍關注的重要法律草案，并沒有一個明顯具體的標準，在操作過程中不可避免地影響到人民群眾的參與熱情。
2.經濟原因
一般來說，中國處于脫貧時期，生存意識占主導地位，在發展初期不可能產生較強的節能和環境保護意識。推進工業化進程是脫貧的關鍵，而中國的工業化是以能源的高消耗和嚴重浪費為代價的，一直以來的固定資產投資拉動GDP快速增長，形成了高耗能、高污染、低能效的粗放型經濟發展模式，給能源供給埋下了巨大隱患，也帶來了嚴重的環境透支。從發展階段來看，中國正處于工業化、城鎮化的快速發展時期，能源消耗將在未來一段時期繼續保持不可避免的增長態勢。
當前，中國的環境和資源產權劃分不明確，例如，對資源的開發、利用、收益等方面的權利沒有明確規定，導致各市場法律關系的主體濫用管理權及爭奪使用、收益權的現象屢有發生。從本質上講，企業追求的是利潤最大化，往往把內部成本外部化，而不愿考慮自己造成的環境資源的外部不經濟性。加上中國的排污費一般低于治理費用，生態補償費用低于生態恢復費用，因此，企業往往在兩者比較中取其輕，偏向于支付排污費或生態補償費。這也是中國能源環境狀況長期沒有明顯改觀的重要原因。
3.技術原因
中國節能環保技術與西方發達國家相比，還存在較大差距，中國要趕上他們還需要一定的時間。同時，企業的自主開發能力和技術創新能力比較薄弱，有利于能源高效、清潔利用的技術從發達國家向發展中國家轉移的機制尚未形成。多數企業的設計和制造工藝相對落后，普遍存在著信息化程度低、對市場反映靈敏度差及能耗、物耗和原材料性能低等問題。
由于缺乏核心技術的掌握，現在國際企業向中國轉移的只是產業鏈上附加值低的制造部分，大量低端產品的出口，加劇了中國的能源消耗和環境污染。據估算，中國約有30％的二氧化硫、25％的煙塵和20％的化學需氧量源于出口貿易，承擔了發達國家巨大的轉移排放。
4.社會原因
文化理念及相應的生活模式對能源和環境發展起到非常重要的作用。當今以西方文明為主導的文化理念，“制天”而不“從天”、重競爭征服而漠視和諧，已造成全球環境、生態的危機。中國的經濟水平雖然比不上西方發達國家，但是西方國家的文化理念和生活模式正在影響著中國。一些生活方式與科學消費、綠色消費的綠色生活方式相去甚遠。
解決問題的對策建議
一是加強政府的執政能力，建立強有力的領導體系。各級政府在制定決策時，要嚴格按照客觀規律辦事，正確處理好主觀與客觀的關系，防止主客觀分離。在發展決策形成的過程中，要注意克服主觀臆斷，達到主觀、客觀的有機統一。要把環境與資源保護績效納入各級政府及領導干部的政績考核體系。各級政府及領導干部應當扭轉輕環保、重GDP的發展思路，把環境與資源保護績效真正納入各級政府及領導干部的政績考核體系。各級政府及其工作部門的領導，尤其是行政首長，要切實負起責任，本著對人民群眾高度負責的態度，著眼長遠建設，堅持可持續發展，注重經濟社會發展與資源、環境的全面統籌與協調，扎實做好基礎工作。
二是轉變經濟發展方式，實現又好又快發展。大力發展綠色經濟、低碳經濟。應當立足于中國國情發展綠色經濟，加大綠色投入，倡導綠色消費，促進綠色增長。同時，積極實施綠色保險、綠色信貸、綠色貿易等環境經濟政策，加大綠色產業培育力度。大力發展循環經濟。建立循環經濟發展專項資金，支持循環經濟技術開發、示范推廣、能力建設。促進產業結構優化升級。要堅持以節約能源資源和保護生態環境為切入點，積極促進產業結構優化升級，立足優化產業結構推動發展，把調整經濟結構作為主線，促使經濟發展由主要依靠工業帶動和數量擴張帶動向第三產業協同帶動和結構優化升級帶動轉變。改革和完善能源資源價格和財稅體制。繼續建立健全有利于建設“兩型”社會的財稅政策體系，加快制定鼓勵生產、使用節能產品的政策。通過改革能源定價機制來反映資源稀缺程度，理順能源定價機制。
三是合理利用能源，推進環境污染治理。實施節能優先戰略。把節約能源，提高能源效率真正納入經濟社會發展的各領域和全過程，構筑促進節能的資源配置體制和機制環境。要著力抓好重點領域節能工作，特別是重點耗能行業和企業的節能工作，加快淘汰落后產能，因地制宜發展多種能源，提高能源效率。優化能源結構。要加快發展石油天然氣，加快油氣管網建設，逐步建立國家戰略石油儲備。積極推動天然氣的基礎設施建設，協調上下游關系，拓寬天然氣利用范圍。要重視新能源和可再生能源的開發利用。加快核能發展，積極推進下一代核電技術的引進和消化，加快國內先進核電技術開發，實施和完成技術替代。促進可再生能源的開發利用，并將可再生能源的開發利用列為能源發展的優先領域，有區別、有重點地推動可再生能源發展。
加強環境污染防治。在環境污染治理上，以水污染治理為抓手，加大治理資金投入，痛下決心治理環境污染。以加大淮河、海河、太湖等重點流域治污力度為突破口，打好治污減排的總體戰役，采取嚴格措施保證總量削減任務完成。加快污水處理廠及配套設施建設，積極推進城市污水處理設施建設和正常運行。集中力量抓緊治理重點流域的污染，并把保護飲用水水源地作為水污染防治的重要任務來抓，解決危害群眾健康和影響飲水安全的環境問題。建立完善的再生資源回收網絡體系，嚴格控制廢物處置過程中的二次污染，對于醫療廢棄物和電子危險廢棄物必須進行集中無害化處理，確保人民群眾的身體健康。
四是完善法律制度，為能源與環境協調發展提供強有力的法律支撐。立足國情，借鑒國外先進經驗。中國能源與環境法律制度的建立必須從中國的實際情況出發，從當前經濟社會發展的內外環境和客觀需要出發，探索一條適合中國的切實可行的法制化道路。要加強能源與環境立法的國際合作與交流，借鑒國際上立法的有益經驗，引進先進的立法手段與技術。堅持“立、改、廢”并重，確保現行法律法規的一致性和有效性。
根據建設中國特色社會主義法律體系的總體要求，能源與環境立法工作應堅持新法制定、舊法修改、法律清理3項工作并重，對現有能源與環境立法進行全面系統的調整，使相關法律系統化、協調化、科學化。要及時發現能源環境出現的新問題，填補現有的能源環境法律空白，加快制定新的法律；及時修改不適應經濟社會需要的法律，積極組織開展法律清理工作；及時廢棄不合理的法律條文和條款，使相關法律法規更好地適應中國經濟社會發展新時期新階段的新需要。
積極推進民主立法，確保立法質量。實行民主立法，要求法律制度反映最廣大人民的意愿、切實維護最廣大人民的根本利益，同時立法工作要面向人民、為了人民。在立法過程中要擴大公民對立法的有序參與，要廣泛征求民眾意見，及時發現民眾所關心的問題。通過座談會、研討會、論證會、聽證會等多種方式，集思廣益、形成社會共識，提高立法質量，保障國民經濟發展和社會進步中的環境安全和能源安全。
五是在全社會樹立和弘揚生態文明理念。加強生態文化教育，通過各種教育形式，從幼兒園、小學、中學到大學，自幼培養人的生態價值觀，提高人的生態意識。在全社會廣泛宣傳和積極推廣生態文明觀念，倡導綠色生產、綠色消費，改進生活方式，使生態文明理念深深扎根于每個單位、每個家庭，進而轉化為每個公民節約能源、保護生態環境的自覺行動。
作者單位:薛惠鋒，全國人大環資委法案室；王海寧，西北工業大學
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