對我國電子廢物法律規制的思考
隨著我國電子行業的不斷發展壯大，電子產品在國民經濟和社會生活中發揮著越來越重要的作用。同時，已經積累眾多的電子廢物也帶來諸多負面的影響：一方面嚴重地污染土壤、河流、地下水、大氣，危及人體健康；另一方面，大量開采用于電子產品生產的礦產資源，導致地質災害不斷發生、礦山環境破壞和礦產資源的日益短缺，進而引發資源枯竭型城市的一系列問題，而大量囤積的電子廢物又造成資源的嚴重浪費。對此，越來越引起全社會的關注。更為重要的是，按照發展是第一要義和全面、協調、可持續發展的科學發展觀的要求，我們需要大量充足的資源供給，而我國礦產資源的日益短缺使我們感受到發展的阻力。為此，需要通過提高資源的利用效率，變廢為寶，充分發揮包括電子廢物在內的各類廢物資源的作用，以支撐我們經濟社會的快速發展。
電子廢物作為資源的綜合體，蘊藏著眾多珍貴的資源，對于電子廢物的再利用、循環利用是解決上述“負面影響”的重要途徑。廢舊電子產品中存在大量的金屬、塑料、玻璃等成分和稀有金屬元素。據有關資料估計,平均一噸電腦及部件要用去大約0.9kg黃金,270kg塑料,128.7kg銅,1kg鐵,58.5kg鉛,39.6kg錫,36kg鎳,l9.8kg銻,還有鈀、鉑等貴重金屬。僅這0.9kg黃金,價值達6000美元。有資料表明，僅報廢的計算機主機，其成分就包括:鋼鐵54%，銅鋁20%，塑料17%，線路板8%，其中線路板還含有金、銀、鈀等貴重金屬。可見,廢舊電子產品的回收利用具有明顯的經濟效益（見中關村《廢棄電子電器產品逆向物流體系研究報告》）。從國際的經驗看，美國沒有批準《巴塞爾公約》，因此沒有禁止電子廢物的過境轉移。據美國環保局確認,用從廢舊電子產品中回收的廢鋼代替通過采礦、運輸、冶煉得到的新鋼材,可減少97%的礦廢棄物,減少86%的空氣污染,76%的水污染；減少40%的用水量,節約90%的原材料,74%的能源,而且廢鋼材與新鋼材的性能基本相同。但相比之下，由于我國批準了《控制危險廢料越境轉移及其處置巴塞爾公約》（簡稱《巴塞爾公約》），相應的法律也把電子廢物作為危險廢物，嚴格禁止流入我國。同時，由于缺乏規范電子廢物回收再利用的法律，沒有實現對電子廢物法治化的有效管理，電子廢物不能切實地依法實現有效的再利用、循環利用。
一、有關規制電子廢物立法理念
（一）關于否定電子廢物法律規制的理念
1.否定對電子廢物管理專門立法的主張
主要有兩種假說，即“基本法律依據已經具備說”和“電子廢物種類繁多不易立法說”。第一種假說認為：我國有關規范電子廢物的基本法律依據已經具備，不需要制定相關法律。其具體的支撐依據是：第一，“清潔生產促進法、固體廢物污染環境防治法對電子廢物的回收、處置已作了規范”；第二，“清潔生產促進法對產品提出了減少有毒有害物質使用、采用便于回收利用的設計的要求，規定對部分廢棄產品實行強制回收制度，并要求國務院有關主管部門制定強制回收產品目錄和回收辦法”；第三，“2004年對固體廢物污染環境防治法進行修訂時，增加了政府制定規劃和政策鼓勵廢棄物回收利用的要求，并對電器回收處置企業設立了準入條件；到目前為止，電子電器產品回收利用的基本法律依據已經具備”。第四，“循環經濟促進法對電子廢物的回收責任和循環利用作了進一步的規定”。第二種假說則認為：電子廢物種類繁多不便于統一立法。其具體的理由是：“由于電子廢物種類繁多，回收、處置、利用的方式、方法、途徑差異較大，法律無法對電子廢物的回收、處置和利用問題做出統一而又具體的規定”。
2.對上述否定性主張的評價
首先就“基本法律依據已經具備”的觀點來說，清潔生產促進法對產品提出了減少有毒有害物質使用、采用便于回收利用的設計的要求，實際上這一規定沒有什么太多的實際意義，因為它并沒有對電子產品在生產、設計過程中所應控制的具體元素和對控制這些元素的基本要求規范清楚；同樣，所謂的“清潔生產促進法已經規定對部分廢棄產品實行強制回收制度”，事實上是這一規定十分原則，很不具體，沒有對電子廢物的回收問題做出有針對性的規范，屬于泛泛的政策聲明，不可實施、不可操作。再就“固廢法”來說，該法僅僅對電器回收處置企業設立了準入條件，但整部法中人們甚至找不到“電子”兩個字，有關電子廢物的回收問題，也未能做出規范。最后，再來看看循環經濟促進法，盡管這部法律確實對電子廢物回收問題做出了規定，但不系統，不完整，沒有合理關注電子產品及廢物生命周期循環的五大系統，僅僅是將電子產品及其廢物生命周期的五大系統管理問題，拆分、組合到人為設定的“3R”原則之中，而沒有尊重物質循環的客觀規律做出切實有效的法律規范。
其次，再來看看“電子廢物種類繁多不便于統一立法”的觀點。事實上，世界上許多國家都對電子廢物的回收處理和循環再利用問題做出了法律規范。歐盟甚至有統一的有關規范電子廢物回收再利用法律WEEE和有關規范電子產品污染防治管理的法律ROHS；國務院七部門也聯合制定了中國的ROHS即《電子信息產品污染控制管理辦法》。真正的原因是這一假說沒有搞明白，電子廢物立法究竟要規范什么？電子產品及其廢物的共性告訴人們，可以對電子產品及其廢物統一立法，規范污染防治和資源回收利用問題，因為電子產品及其廢物的物質組成是相同或者相近的；對其防治的方法也是相同或者相近的；對資源再利用的要求也是相同或者相通的。
（二）關于對電子廢物法律規制的不同主張
除了上述反對專門依法規制電子廢物的觀點外，對于如何規范電子廢物管理，也還有各種不同的主張。其爭論的焦點是將電子廢物作為危險廢物以處理處置管理為重點，還是將電子廢物作為資源以回收再利用管理為重點。一種觀點認為，由于我國批準了《巴塞爾公約》，而該《公約》把電子廢物作為危險廢物，禁止或者限制過境轉移，且我國已經制定“固廢法”，履行了對《巴塞爾公約》的國內法銜接。因此，對于電子廢物的法律規范，均應當與《巴塞爾公約》和“固廢法”相一致。按照這樣的立法理念，我國就難以從境外引入電子廢物進行拆解和再利用，這種理念對于我國從戰略上解決經濟社會發展的資源供給問題是不利的。但這種觀點強調電子廢物對我國土壤、地下水、河流、大氣及人體健康污染破壞的嚴重性，也是不無道理的，也是一個重要的問題。另一種觀點則認為，電子廢物可以發揮二次礦山的作用，既可以實現對資源的高效利用、循環利用，在一定程度上解決我國資源短缺問題，也可以減少礦山環境的破壞，減少資源枯竭型城市的壓力。
二、我國電子廢物法律規制的現狀
就迄今為止我國有關電子廢物管理的法律規制情況看，涉及的法律、法規不少，但均過于原則和抽象，沒有對核心問題做出具體規范；部門規章涉及核心規范問題，但法律效力較低，強制性缺乏；法律和法規之間存在著立法理念上的差異。
（一）相關法律的情況
涉及電子廢物管理的法律有三個：清潔生產促進法、固體廢物污染環境防治法、循環經濟促進法。
1.關于清潔生產促進法。這部法律對有關清潔生產問題做出了要求，即要求在生產設計過程中①從設計上防污染和提高資源利用效率：“改進設計、使用清潔的能源和原料、采用先進的工藝技術與設備、改善管理、綜合利用等措施，從源頭削減污染，提高資源利用效率；減少或者避免生產過程中污染物的產生和排放；優先采用資源利用率高以及污染物產生量少的清潔生產技術、工藝和設備；產品和包裝物的設計，應當考慮其在生命周期中對人類健康和環境的影響，優先選擇無毒、無害、易于降解或者便于回收利用的方案”。②從原材料選擇上防污染和提高資源利用效率：“采用無毒、無害或者低毒、低害的原料，替代毒性大、危害嚴重的原料；采用資源利用率高、污染物產生量少的工藝和設備，替代資源利用率低、污染物產生量多的工藝和設備”。但這些規定僅僅是對生產的一般性要求，不是專門針對電子產品的綠色設計和綠色制造進行的規范，沒有反映出電子產品生產的特征，因此，對于規范電子產品生產只有原則性的要求，而不具體和明確。就是源頭要求不明確；物質指向不具體，泛泛而談；沒有對電子產品生產元素具體控制要求的規定，特別是不能作為規范電子廢物管理各種行為活動的直接法律依據，也不能發揮法律規范的實際作用。
2.關于固體廢物污染環境防治法。這部法律對有關產品及包裝物的綠色設計和綠色制造做出了一些規定：“產品和包裝物的設計、制造，應當遵守國家有關清潔生產的規定。國務院標準化行政主管部門應當根據國家經濟和技術條件、固體廢物污染環境防治狀況以及產品的技術要求，組織制定有關標準，防止過度包裝造成環境污染。企業事業單位應當合理選擇和利用原材料、能源和其他資源，采用先進的生產工藝和設備，減少工業固體廢物產生量，降低工業固體廢物的危害性。”但這些規定實際上只是做了非實質性的三件事：一是對清潔生產促進法做出了銜接，即規定：“應當遵守國家有關清潔生產的規定”，繼續了清潔生產促進法的原則性和抽象性規范；二是做出了一個授權規定，即規定由國務院標準化行政主管部門制定有關標準；三是對企業事業單位提出了原則性要求，對電子產品設計和生產做出了抽象的規范，僅僅涉及對電器廢物處理處置的原則性規范，沒有對電子廢物做出任何規范，甚至整部法律找不到“電子”的字樣。
3.循環經濟促進法的情況。這部法律對電子廢物做出了明確的法律規范，但明確的是電器電子產品，而不是廣泛的電子廢物，主要內容包括：第一，“對在拆解和處置過程中可能造成環境污染的電器電子等產品，不得設計使用國家禁止使用的有毒有害物質。禁止在電器電子等產品中使用的有毒有害物質名錄，由國務院循環經濟發展綜合管理部門會同國務院環境保護等有關主管部門制定（第19條第二款）。”這一條款涉及了如下內容：一是對電器電子產品的拆解和處置的防污染問題做出規范，請注意，這里是規范對電器電子產品的拆解和處置，而不是對電子廢物的拆解和處置；二是對電器電子產品生產設計及原料選擇上的規范。這一條款的規定未涉及電子廢物。第二，“對廢電器電子產品、……等特定產品進行拆解或者再利用，應當符合有關法律、行政法規的規定（第38條）。”這一條僅僅做出了一個無目標的法律銜接，而且僅僅規范的是廢氣電器電子產品，而不是廣泛的電子廢物。第三，“回收的電器電子產品，經過修復后銷售的，必須符合再利用產品標準，并在顯著位置標識為再利用產品。回收的電器電子產品，需要拆解和再生利用的，應當交售給具備條件的拆解企業（第39條）。”這一條涉及如下內容：一是有關電器電子產品的回收問題，請注意，不是電子廢物回收，而是電器電子產品回收；二是有關電器電子產品的再利用問題，不是電子廢物再利用問題；三是有關電器電子產品拆解問題，而不是電子廢物拆解問題。第四，“法律責任”部分涉及的有關內容（略）。第五，關于生產者責任問題，法律中規定了大量生產者責任，體現了以生產者為主的生產者責任，但泛泛的生產者責任也主要側重于在可行的范圍內，對所有產品普遍實行責任延伸是不可能的，主要針對回收量大的，其他逐步進行延伸；主要是針對污染責任和高效利用的責任；是框架性、原則性規定，具體通過國務院的名錄確定，沒有具體明確對電子廢物回收的責任。
從循環經濟促進法的上述規定看，有如下兩個特點：一是將物質循環五大系統拆分組合在上述條款之中，沒有對五大系統做出清晰的規范；二是沒有對電子廢物進行規范，僅僅涉及對電器電子產品部分問題的規范。
（二）相關法規、規章的情況
1.電子信息產品污染控制管理辦法的情況。這個管理辦法就法律的引導功能來看，是較為全面地對電子產品的綠色設計和綠色制造做出了具體、明確而又系統的規范，明確了對電子產品生產設計、原材料使用、工藝選擇的防污染要求，特別是對幾種特定原料的控制要求，同時明確了名錄管理制度、進出口管制制度等內容。做出了各項義務性、禁止性和限制性規定，并設置了一些處罰手段，但主要限于法律、法規之間的銜接，而且局限在行政責任追究上，強制力缺乏，不涉及電子廢物回收再利用問題，法律規范位階也較低。
2.再生資源回收管理辦法的情況。這個管理辦法，明確了再生資源包括報廢電子產品；明確了對再生資源回收的合同方式，并明確了合同的主要內容，是一個較為有效的措施。有關“再生資源的收集、儲存、運輸、處理等全過程應當遵守相關國家污染防治標準、技術政策和技術規范”的規定，明確了一個法律上的銜接，即這一規定的實際效力依賴于有關污染防治標準和技術政策和技術規范的規定，而不能直接體現其效力。
3.電子廢物污染環境防治管理辦法的情況。這個管理辦法，對如下問題做出了具體要求：一是限制或者淘汰有毒有害物質在產品或者設備中的使用；二是公開所含鉛、汞、鎘、六價鉻、多溴聯苯（PBB）、多溴二苯醚（PBDE）等有毒有害物質；三是要求對產品做出廢棄后以環境無害化方式利用或者處置方法的提示。鑒于這個辦法以電子廢物污染防治為規范的重點，關注生產、處理處置過程中的污染問題，因此未系統規范廢物回收中的污染防治問題，也未涉及電子廢物回收再利用問題。
4.廢棄電器電子產品回收處理管理條例的情況。首先，這個條例明確了一個矛盾的立法目的，既規范廢棄電器電子產品的回收處理活動，又尋求促進資源綜合利用和循環經濟發展。由于這個條例依據固廢法制定，因此偏重于對廢棄電器電子產品的回收處理，而不是回收再利用。盡管立法目的中提及促進資源綜合利用和循環經濟發展，但由于按照固廢法走《巴塞爾公約》的路徑，難以實現對電子廢物的回收再利用。其適用范圍的規定，可以說明這一點。第二，有關適用范圍的規定，包括①將廢棄電器電子產品進行拆解的活動；②從中提取物質作為原材料或者燃料的活動；③用改變廢棄電器電子產品物理、化學特性的方法減少已產生的廢棄電器電子產品數量，減少或者消除其危害成分的活動；④將其最終置于符合環境保護要求的填埋場的活動；⑤列入《廢棄電器電子產品處理目錄》的廢棄電器電子產品的回收處理及相關活動；⑥不包括產品維修、翻新以及經維修、翻新后作為舊貨再使用的活動。第三，關于生產者責任的規定，明確了生產者對廢棄電器電子產品的回收責任，并進一步確認生產者可以委托銷售者、維修機構、售后服務機構、廢棄電器電子產品回收經營者回收廢棄電器電子產品，但主要強調生產者的責任，沒有明確行關方責任。第四，關于建立回收系統問題，“考慮到目前一些地方存在的群體化家庭手工作坊式的拆解處理活動，予以取締或者在短期內轉化為完全符合處理企業資格的企業有一定困難，需要有一個從分散拆解處理向地域化集中、再向企業化集中處理的過程”，條例明確了實行多渠道回收和集中處理制度。但僅僅限于回收處理，而未涉及回收再利用問題，與立法宗旨不協調。
從以上對法律、法規和規章的梳理，可以得出這樣的結論：我國關于電子廢物回收再利用的法律規范極不完善，不利于實現國家發展是第一要義和全面、協調、可持續發展的科學發展觀這一戰略任務的要求。
三、對建立完善我國電子廢物管理法律制度的建議
我國有關電子廢物管理法律規制的上述狀況，不能滿足國家發展戰略的需要，為了實現國家核心戰略目標，應當完善我國電子廢物管理的法律規范，為此提出如下建議：
（一）從戰略的高度認識電子廢物回收再利用的重要作用
如前所述，應充分重視發揮廢物對支撐我國經濟社會發展的作用，這是保證國家在科學發展觀指導下，實現全面、協調、可持續發展的重要舉措。應當對循環經濟促進法有關資源綜合利用的內容通過行政法規和部門規章具體化，進一步明確資源綜合利用的規劃、名錄和標準。
（二）應當盡快建立電子廢物回收、處理處置和再利用系統
電子廢物回收系統的建立，是保證廢物再利用、循環利用的基礎和前提，沒有回收系統就難以實現對廢物的再利用和循環利用，就難以發揮廢物在支撐國家經濟社會發展中的重要作用。同時，應當在建立回收系統的同時，加強對回收再利用系統的環境監管。
（三）完善相關立法工作
迄今為止，我國尚無專門規范電子廢物回收再利用的法律，已有的法律沒有明確對電子廢物做出法律規范，已有的相關規范也過于原則；法律與行政法規在立法理念尚存在分歧；部門規章規范的不夠具體；整體上法律規范的效力欠缺、可操作性不強等。應當盡快建立完善我國電子廢物回收再利用的法律規范系統，以便為保證國家經濟社會的持續發展，提供重要的資源供給。為此，希望此次論壇能夠為我國電子廢物管理的法律制度建設做出應有貢獻。
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