紫金礦業受罰過輕引發“環保立法門”
在各地節能減排工作不斷取得進展之時，頻頻發生的環保事故卻在不斷制造著多重污染。在紫金礦業“污水門”和“潰壩門”之后不久，中石油大連原油管道漏油爆炸、晨鳴紙業4度被罰又接連挑動著公眾神經，企業環保事故頻發的趨勢日漸明顯。
10月8日，福建省環保廳對紫金礦業開出了956.3萬元的行政罰款，這也被稱為中國環保史上最昂貴的罰單。日前，剛接到這一罰單的紫金礦業，又被廣東省信宜市政府要求索賠，這一次的賠償金額高達1950萬元，但這些對于去年凈利潤高達35.41億元的紫金礦業來說，似乎都不是大問題。這些處罰金額雖然表現出了政府當局嚴懲環保事故的決心，卻并未停止公眾對懲罰力度的質疑。接連出現的環保事故讓人們忖度，究竟污染的懲罰力度需多大，才能真正有效遏制污染？
對于處罰較輕的質疑，紫金礦業董事長秘書鄭于強對記者稱，956.31萬的罰款已是在現有法律范圍內的最高標準處罰。而我國的《環境保護法》，歷經20年未見修訂，其制約作用無疑已經難以跟上時代的步伐。中國政法大學環境資源法研究中心的王燦發教授認為，目前中國的環境立法已經落后于現實需要，市場中的企業行為亟須完善的環保法規來規范。
“第一大罰款”引來大范圍質疑
公眾對環保企業受處罰力度的質疑與紫金礦業最近兩次的環保事故接連發生不無關系，這兩次重大事故前后相隔僅兩個多月時間。
7月3日，紫金礦業旗下紫金山銅礦濕法廠兩次發生含銅酸性廢水滲漏事故，近萬立方米含銅酸性污水流入汀江中，造成大面積生態污染，事故直接損失近3187.71萬元。事故原因經調查被確認為污水池HDPE襯墊防滲膜意外破裂。
一波未平又起一波。9月21日受臺風影響，紫金礦業下屬的信宜紫金銀錫礦的高旗嶺尾礦庫漫壩決口，造成部分房屋農田受損，并造成多例人員傷亡。之后，廣東省信宜市政府將紫金礦業告上法庭。
早在汀江污染事故發生后，福建環保廳做出了對紫金礦業956.313萬元的罰款決定。這是一個不小的罰單，繼2008年《水污染防治法》修改后，這是國內開出的首張額度超百萬元的污染罰單，一度有媒體稱這是中國環保法制化進程的一大里程碑。
但隨之而來的局面讓人頗感意外。就在環保部門公布對紫金礦業的罰款通知之后，紫金礦業股票意外獲得漲停，H股盤中一度上漲了13%，收盤上漲12.424%。有分析人士認為，紫金礦業的股票持有者們并不認為紫金礦業的前景會因此受到影響。
顯然，這一重磅罰款并未刺到紫金礦業的痛處。而福建環保廳指出，他們的罰款是依據《水污染防治法》中關于“對造成重大或者特大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接損失的30%計算罰款”這一規定進行的。對于年銷售收入近200億的紫金礦業來講，956.3萬元的罰款只能占到其去年凈利潤的0.27%，由此看來這一天價罰款的確制約作用有限。
11月2日，重慶市綠色志愿者聯合會（以下簡稱“重慶綠聯”）向環保部遞交環境公益行政復議申請書，要求責成福建省環保廳重新調查取證，嚴格適用法律，加重對紫金礦業集團股份有限公司今年7月污染汀江的處罰。重慶綠聯負責人吳登明告訴記者，他們認為對紫金礦業的行政處罰存在缺失和不當，未能嚴格貫徹執行《水污染防治法》、《侵權責任法》。紫金礦業對環境造成了重大損害，危害了當地居民的安全。而這點罰款對于紫金礦業這家中國最大的黃金生產企業來說，根本起不到警示作用，也不足以懲戒惡意排污企業及其高管團隊，更不足以消除汀江重大水污染事故的損害后果。
生態賠償不足凸顯立法缺陷
緊隨紫金礦業“潰壩門”之后，中石油大連原油管道爆炸及晨鳴紙業4度被罰，讓加大對企業的污染處罰力度顯得更為必要。但如何加大處罰力度、有效合理地遏制污染，目前政策層面尚無任何調整跡象。
“加大民事賠償力度，完善對污染造成的生態破壞補償立法是當務之急”，中國政法大學王燦發教授講到。他認為目前國內的環保民事賠償離法制化尚遠，而民事賠償金額偏少正是處罰力度不足的一大原因。
時至今日，紫金礦業仍沒有公布汀江污染事件的補償方案。上杭縣當地漁民在獲得當地政府額度存有爭議的賠款后，上訪無果，且面臨“轉產計劃”。環保事故之后他們并未獲得應有的賠償，甚至無法繼續從事漁業生產。
在生態賠償方面，相關法律規范的缺乏也在制約著賠償工作的進一步開展。雖然在10月18日，福建省環保廳對媒體稱，環保部南京環科所已提交《汀江流域生態影響評估及生態修復初步方案》，有關汀江水域的生物資源損害報告也已提交論證，但目前相關賠償工作也并未能取得實質進展。
“此時的主要困難在于污染難以量化。”中國人民大學法學院副教授竺效表示。由于目前對生態賠償沒有直接的司法救濟及法律制度，專門的環境損害與風險評估機構尚無具體操作章程，要從經濟上準確對污染作出評估界定，難度的確很大。
除此之外，對于提出生態賠償要求的主體的規定，環保法律也缺乏明確的依據。依據《物權法》規定，礦床、水域、海域等都是國家所有，政府有代表國家行使對河流的管理職能。但目前地方一級政府代表國家提出訴訟賠償案例卻極少。
據報道，此前發生的大連中石油輸油管道爆炸的生態環境評估工作，目前也尚無實質進展，多個環節的探索性操作讓評估工作進展速度緩慢。
北京東易律師事務所合伙人、律師吳晨認為，“行政處罰有適當性原則，不可能太高。而法律具有填平損失和警示違法者的職能，民事訴訟賠償不失為一種有效的途徑。”“行政罰款有時候罰不了多少錢，這對彌補當地造成的損失可能遠遠不夠。”廣東省人大代表、廣州國鼎律師事務所主任朱列玉告訴記者：“但是民事訴訟就不一樣，造成多少損失都可以訴諸法庭。”
“最重要的是罰款、索賠數額要增加，尤其是民事索賠。比如你造成了重大的環境污染，排污是幾個小時的事，環境的恢復卻要很久。”朱列玉指出，目前國內對環境污染等方面的行政處罰或賠償還是偏低。
按日計罰或成環保立法新嘗試
行政罰款一直都是治理環境污染的有力手段，但舊的事故處罰方式并未達到其應有的效果。雖然國內的環保法規數量上占到現行法律總量的1/10，但依然沒能形成強有力的威懾力。
早在2008年初，紫金礦業就因環保問題受到過相關部門的追究。在國家環保部當年發布的《關于加強上市公司環境保護監督管理工作的指導意見》首輪上市公司環保核查“黑名單”上，紫金礦業赫然在列。再加上今年的“污水門”和“潰壩門”，紫金礦業無疑成了環保污染重點大戶。
對于接連出現環保事故的紫金礦業，福建環保廳依據《水污染防治法》的規定作出處罰。按照“直接損失的30%”行政處罰標準，紫金礦業被罰款956.3萬元。“這一處罰與過去沒有什么不同，依然沒能從針對企業產生利潤的違法行為出發。”王燦發說。
而“按日計罰”卻是王燦發教授所推崇的。它是指自環保部門作出責令限期改正之日起，環保罰款會隨著計罰時間的增加而增加，直至環保部門查驗之日止。“它是一種以罰沒企業違法受益為目的，簡化了的罰款計算方式，非常適用于持續性的環境違法行為。”
在國內的重慶、深圳等地，按日計罰的普遍運用已經起到了積極效果。據了解，重慶自2007年7月開始實施按日計罰，對環境違法行為每日處以10萬元罰款，違法持續期內按日累積。在該方案實施后，立即整改的企業由5%上升到80%以上。
而在國外，按日計罰早就因為其良好的效果而被廣泛應用。早在1984年，美國環保局就出臺了通過罰沒企業的收益來對企業進行處罰的政策框架，并據此建立起了一套計算模型，測算企業的違法受益。
除此之外，國外成熟的環保立法及運作機制也值得參考借鑒，這其中包括目前國內推行困難的污染責任保險制度及損害賠償基金制度等。
“中國目前需結合自身的實際，不斷地對環保法律、條例做出探索及變更，并逐步建立起一套可持續的環保制度框架。”王燦發如是說。此前，中共中央公布的“十二五”規劃建議也已提出開征環保稅的設想，中國環保制度的進一步完善已指日可待。
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