北京市試點餐飲單位餐廚垃圾收集清運調研報告
2010年7月13日，國務院辦公廳發布了《關于加強地溝油整治和餐廚廢棄物管理的意見》。為了避免地溝油回流餐桌，實現餐廚廢棄物的資源化利用和無害化處理，意見要求開展餐廚垃圾處理的試點工作。2011年8月，北京市市政市容管理委員會發布了《關于加快推進本市餐廚垃圾和廢棄油脂資源化處理工作方案》。 2011年8月份，朝陽區的部分餐館和單位食堂陸續成為試點。北京市環衛集團開始做試點餐飲單位餐廚垃圾的清運、收集和處理。
為了配合工作方案的實施，北京市市政市容委、市食品辦、市環保局、市衛生局、市工商局、市城管執法局共同制定了《北京市餐廚垃圾和廢棄油脂排放登記管理暫行辦法》，2011年12月30日實行。北京市在實施此辦法時，首先實行的是朝陽區的60多個餐飲單位。按照規定，開展餐廚垃圾和廢棄油脂排放登記的餐飲服務單位需要與有資質的收運單位簽訂餐廚垃圾和廢棄油脂收運服務合同。
目前試點單位餐廚垃圾和廢棄油脂排放實施情況如何?收運單位和餐飲單位是否按照收運合同履行彼此的義務?規范管理后，進入試點的餐飲單位的廢棄油脂是否已經無外流的現象?作為監管部門，市政市容委和街道辦事處是如何做的?帶著這些問題，達爾問自然求知社與志愿者一起，實地走訪了試點餐飲單位。通過觀察餐廚垃圾的清運，廢棄油脂的去向，與試點餐飲單位和街道辦事處相關負責人了解情況，更加深入的了解了餐廚垃圾和廢棄油脂收集和清運的情況。
實地調研中，我們發現環衛部門只負責餐廚垃圾的清運，并沒有收集廢棄油脂，很多大型餐館，像國貿飯店和全聚德還是有人在淘地溝油。很多餐館，像國貿三期的餐廚垃圾并沒有按照《朝陽區餐廚垃圾清運協議》執行。餐廚垃圾還是拉去喂豬，專門運輸餐廚垃圾的車輛清運的并不是餐廚垃圾，而是混合了大量一次性餐具和其他垃圾的混合垃圾。而在監督方面，也存在巨大的漏洞。試點餐飲單位的街道辦事處城建科只是根據清運司機的清運情況匯報餐廚垃圾產生情況，并未有各方參與的監管體系。不過，也有一些餐館，像金鼎軒、湘鄂情、園苑等做得較好，非常支持此次餐廚垃圾清運的實施工作。
一、廢棄油脂還未得到收運，部分餐飲單位的餐廚垃圾也未得到有效的收集
1.廢棄油脂還是死角，地溝油還照樣淘
一個個四周布滿油漬的井蓋，一陣陣腐敗食物的酸臭味，這便是我們調研中多次遇到的情形。夜晚十點鐘左右，經過國貿飯店時發現了驚人的一幕：一群人圍著飯店后面綠化帶上的污水井口，在一次次掏弄著油膩不堪的、由下水道排出的國貿飯店的廚房廢棄油脂。過了幾天，我們再次前往，找到一個井蓋上沒有字的井口，井口旁有淺黑色的油漬。搬開井口的石板，看到下水道里頭黃褐色的、油乎乎的、冒著泡的廢棄油脂混合物。聽附近的人講，這一帶夜里總有人來掏地溝油，不僅是國貿飯店，連中國大飯店也如此。
另一個地方，北京廣播電視大廈垃圾房旁邊的一條胡同里，志愿者們也發現了柵形井蓋下方從廚房下水道排出的黃褐色餿水，中間夾著番茄片、蔥等餐廚垃圾。同樣也找到了有人來掏地溝油這一事實的目擊證人。這些廢棄油脂來自胡同旁邊的幾家餐館，雖然它們并不在我們調查的試點范圍之內，但卻明顯地凸現出一個事實——地溝油仍然有人淘!只不過在國家明令禁止，強勢責罰之下，從公開轉到了隱蔽，從白天轉向了夜里。至于數量和規模，還是未知數。
在大屯的全聚德，志愿者們發現了滿是油污的藏在廚房后面地上的上鎖了的鐵皮蓋，附近人說每天晚上都有人來收油。后來志愿者前往詢問辦公室人員，對方承認有人來收油，且收油的是有資質的公司。但問及是哪一家公司時，對方沒有回答。在四海凱悅，也發現了同樣的滿是油污的鐵皮蓋子。而萬龍洲則有盛滿廢油的桶，志愿者拍照時便被趕了出來。
這次走訪，我們發現雖然餐廚垃圾和廢棄油脂排放的相關管理辦法已經出臺，但廢棄油脂的回收、管理仍是死角。
另一方面，末端雖有餐廚垃圾堆肥設施，卻沒有廢棄油脂的處理辦法。加上地溝油回收生產鏈條的利潤，有的餐飲企業寧愿選擇將垃圾賣給私人，而不是送給環衛部門。一些大型的餐飲企業即使不賣垃圾給私人，而將廢棄油脂直接排入下水道，有人來掏取它們產生的廢棄油脂，卻明知而縱容!
2.收運系統不完善，三方逐力
餐廚垃圾清運存在的另一個問題是，清運的是否為單一餐廚垃圾。按照清運協議，試點餐飲單位不得將其他垃圾投放到餐廚垃圾桶里，否則清運部門不予清運。但是執行過程中，收集餐廚垃圾的環衛集團并不太關注是否為單一餐廚垃圾。來國貿三期清運餐廚垃圾的二清分公司收集到的都是含有大量其他垃圾，少量餐廚垃圾。
我們走訪的餐廚垃圾試點單位中，各個試點單位基本上都有餐廚垃圾收集器，或多或少總有幾個擺放在垃圾房或者后廚后門。從環衛中心與試點單位簽訂的餐廚垃圾分運協議來看，所有試點單位的餐廚垃圾應該投放到專門的垃圾桶里，由環衛中心專門的車輛負責運送。但是，根據我們的調查走訪，我們發現從2011年實施試點開始到現在，餐廚垃圾的回收量并不多，普遍來說反而是雜物比較多，進而使餐廚垃圾清運并最終集中處理陷入困境。主要體現為以下幾點：
清運規定不明確，無約束力。從餐廚垃圾清運協議來看，僅僅規定“餐廚垃圾試點單位禁止將塑料、紙類、金屬、玻璃、織物、建筑垃圾等非餐廚垃圾裝入餐廚垃圾收集器內”，但是并未規定這個行為模式的后果以及責任。導致餐廚試點單位可以違反協議在收集器里混入一次性筷子、塑料袋、紙巾非餐廚垃圾類并不受到任何違約懲罰。據我們觀察，大部分試點單位的餐廚垃圾中都有不同程度的雜質摻雜，而不是純粹的“餐廚”。像中國人壽大廈一類的大型單位所有垃圾均堆積到垃圾房而后由保潔員或者拾荒者進行分揀分類;而對于石器時代一類的小餐館更不用說，餐廚垃圾里面一次性筷子、紙巾都有，即便是像朝陽區中小學保健所等事業單位，其餐廚垃圾里面也含有紙巾類非餐廚垃圾。
三方逐利，明暗兩條清運體系。按照餐廚垃圾清運協議，餐廚垃圾清運單位應該將全部餐廚垃圾清除雜質放入餐廚垃圾桶里面，然后由清運車運走。但是，由于這樣一份協議無強制性措施，缺乏法制性威力，餐廚垃圾試點單位完全可以將餐廚垃圾轉賣給私人，而不用承擔任何法律責任。就形成了這樣一種局面：政府層面一直在推餐廚垃圾分類并回收，但是實際上在公開的餐廚垃圾回收清運體系因為監督主體不明確、責任歸屬不明確而導致收集的餐廚垃圾量少且雜物多，使回收體系陷于困境。可是，有些餐廚垃圾試點單位(如國貿三期)將餐廚垃圾賣給私人或者“有資質的公司”。至此，餐廚垃圾從試點單位開始就有明暗兩個流向，明的是由政府主導，免費收集以及運輸，餐廚垃圾和其他雜物混在一起由環衛中心的清運車輛運到處理中心;暗的是由私人或者“有資質的公司” 向餐廚垃圾試點單位按人數以及營養程度購入，運走養豬或者提煉地溝油。
以奧體東門的印象西湖餐廚垃圾為例，據他們的一位員工稱，該餐館的餐廚垃圾都是在晚上八九點鐘的時候有拉泔水的車來收，車里有四個大桶進行收集。拉泔水的每年給他們大概6 000~7 000元左右作為報酬。而像全聚德(亞運村店)這樣的試點單位，他們明確表示自己未加入試點，其餐廚垃圾由“有資質的公司”運走，而問及是哪家公司時，他們卻不肯透露。
3. 餐廚垃圾的后期處理
目前試點餐飲單位餐廚垃圾的清運由朝陽區環衛中心和北京市環衛集團二清分公司執行。那么被清運的餐廚垃圾是否可以得到有效的處理呢?
朝陽區環衛中心清運的部分被運到位于北京朝陽區循環經濟產業園的高安屯餐廚垃圾廢棄物資源循環處理中心;二清分公司清運的部分被送往二清分公司南宮堆肥廠處理。
高安屯餐廚垃圾處理中心設計處理的主要為餐飲單位產生的餐廚垃圾。采用高溫耗氧的處理方式。一期項目的日處理能力是200噸，目前在運行中。據該項目的經理介紹，雖然此項目有日處理200噸的能力，但是并沒有足夠的餐廚垃圾可以處理，每天只能收集70噸左右。其中有20多噸來自朝陽試點餐飲單位。經過處理的餐廚垃圾是有機肥料，用于農業肥料。
南宮堆肥廠建于1998年，是德國援建北京市的混合垃圾堆肥項目。最初設計的初衷是將居民產生的混合生活垃圾經過分選和分揀后，有機質成分較高的部分做堆肥使用。2008年開始嘗試將餐廚垃圾和生活垃圾的有機質混合堆肥。據南宮堆肥廠介紹，朝陽區的餐廚垃圾從小武基轉運站進入南宮堆肥廠的是20噸左右。將餐廚垃圾混合到廚余垃圾中處理的話是否可行?據一些做堆肥研究的專家介紹，如果是純的餐廚垃圾和居民產生的廚余垃圾混合堆肥的話是可行的。但是這取決于采用什么樣的堆肥方式，以及餐廚垃圾的水分和油分情況。如果餐廚垃圾的油鹽成分過高的話，和廚余垃圾混合堆肥是不可取的。
二、監督和管理
在調研過程中，我們從朝陽區市政管委、區環衛中心和一些街道辦事處的工作人員那里了解到，對餐廚垃圾收運規范化模式的推廣，主要是分層管理模式。
1.各部門職能過于分散，監管部門沒有處罰權力，監督無法保證
區市政管委對于環衛中心和各街道辦事處的協調工作，我們走訪的東湖和團結湖兩個街道辦事處，城建科的工作人員介紹，他們有時候會去試點單位走訪，發現問題后會及時通知餐館解決。至于清運過程中出現的問題，他們一般是從清運司機那得知的。如果餐館沒有可以清運的餐廚，清運司機會和他們反饋。但是他們也遇到很多困難，因為沒有執法權，碰到無餐廚垃圾可以清運的情況下，他們也只能是去督促對方不許私自賣餐廚垃圾和地溝油。并沒有其他法律手段實施。
2. 清運中監督主體不清晰，運走的并非餐廚垃圾
首先在餐廚垃圾清運協議中并未規定監督條款。另外在我們實地走訪了幾家街道辦事處后了解到，對于居民廚余垃圾的監督在街道辦事處，或者是城建科、環衛綠化站;對小型的餐館，街道辦事處僅僅是例行檢查;對大型餐館、酒店以及事業單位則缺乏監督主體。這就導致在沒有行為后果規定的情況下，監督的缺失必然使餐廚垃圾清運協議變成“一紙空文”。作為連接餐廚垃圾試點單位與環衛中心的清運車，協議里面除了司機需要填寫《環衛運輸記錄單》外，并未賦予司機或其他人監督職能。而“記錄單”也僅僅記錄著試點單位的桶數以及運輸時間，并無桶內是否存有非餐廚的記錄。一輛車途經很多餐館，所有這些試點的餐廚垃圾都混合在一起，一律傾倒車中拉走。之后無法分辨哪家分類做得好，哪家沒有達到要求。
對餐飲單位的監督管理：調研過程中，我們發現餐飲單位對餐廚垃圾的處理是否采取正規方式與餐廳營業許可和衛生許可等相關行政許可無關，雖然市政管委和朝陽區管委對餐廚垃圾回收應起到監督作用，但是根據目前的《北京市餐廚垃圾收集運輸處理管理辦法》，并沒有明確規定對不遵守管理條例的單位和個人應如何處罰，使得監管部門具體的行政處罰方式并不明確，監管職能不能發揮作用，還需依靠城管執法部門才能完成處罰。而城管部門又因自身職能局限，沒有強硬的執法權力和執行能力，使得其監督職能沒有威懾性。即致使各部門都缺乏行使本部門職能的積極性。其次，對于處罰數額沒有明確規定，導致餐飲企業沒有將不按正規方式處理餐廚垃圾導致的環境成本和社會成本損失納入到考慮范圍內。因此，使得很多中小型餐飲單位仍是傾向選擇不正當且能從中獲利的處理方式。街道辦事處對轄區內餐飲單位的約束能力也有限，目前只能做到定期組織轄區內餐飲企業定期匯報和宣傳的職能，并不能真實發揮執行能力。
經過調研，我們了解到目前很多“餐廚垃圾規范收運試點”運行狀況并不理想，仍有很多試點將廢棄油脂肆意傾倒至下水道或販賣給私人收購者手中。
清運的環衛部門無監督管理范疇：直接與餐飲單位有作業關系的環衛中心并不擁有監督權力。目前的餐廚垃圾收運是依靠政府補貼，對餐飲企業免費收運，雖然是在過渡階段，但是環衛中心為保證收運的數量而導致其對收運的餐廚垃圾分類質量忽略。為避免因為分類不佳而拒收，又導致餐飲企業隨意傾倒餐飲垃圾，環衛中心有時也只會善意提醒餐飲單位做好垃圾分類工作而非真正意義上的拒收，或向區管委反映情況，再由其出面進行協調。但區管委也沒有處罰權力，也只能對分類不合規的單位進行說服教育。街道辦事處的職責不涉及監督管理轄區內環衛部門工作。在餐廚垃圾的收集和運輸環節的環節，區市政管委為主要角色。
三、我們的建議
目前試點餐廚垃圾清運體系和監管體系還有待完善。餐廚垃圾在產生之初做好分類很重要，這需要政府部門、收運單位、試點單位負責人、餐廳服務員的層層監督，提倡餐廳不提供紙巾和一次性筷子，提倡就餐者不用紙巾和一次性筷子，末端處理設施的透明化和資質監督還需加強。本次試點工作本身缺乏與相關單位的溝通與反饋。
針對這些問題，我們提出以下建議：
1.完善清運體系，加強監督管理，明確餐廚垃圾和廢棄油脂管理的法規
最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯合下發《關于依法嚴懲“地溝油”犯罪活動的通知》明確“對違反有關規定，掏撈、加工、販運‘地溝油’，沒有證據證明用于生產‘食用油’的，交由行政部門處理。”但未明確由哪個部門執行，則導致監督部門間的相互推諉。建立由消費者、街道辦事處、區市政管委和市政管委共同監督的體系。
在《北京市餐廚垃圾收集運輸處理管理辦法》中加入對以下行為適度的處罰措施：1.數次清運量小于登記餐廚垃圾排放量，經查實將餐廚垃圾販賣給私人收購者(建議罰款：200元/桶) 2.將廢棄油脂肆意傾倒至下水道(建議累計警告三天后罰款：50元/天) 3.餐廚垃圾中雜質含量“多”。(建議罰款：10元/桶·次，建議對累計雜質含量“少”超過15天者給予50-100元/月罰款。)
在清運車輛的《環衛運輸記錄單》中加入以下項目：①“雜質含量”：按照“多、少、無”進行登記——餐廚垃圾中明顯含有紙巾、塑料、餐具等兩種以上(含)雜質，或某種雜質含量多(服務員明顯沒有將其分出來)，登記為“多”;只含有少量雜質者登記為“少”，并給予口頭警告。較難觀察到雜質者，登記為“無”。②“下水道排油”：按照“有、無”進行登記，須由店內人員為清運人員打開下水道進行檢查，不使用隔油設備的登記為“有”。
建議每日的《環衛運輸記錄單》交由環衛站負責人簽字，如發現亂登記、少登記現象，應追責負責人;《環衛運輸記錄單》每月上交街道辦事處進行統計。街道辦事處負責每月定期組織轄區內試點餐飲企業的匯報和需求溝通，在見面會上對違反處罰規定的企業進行現場罰款。
2.信息透明化
對目前取得資質的廢棄油脂處理企業、餐廚垃圾處理企業名單進行公示。
對試點單位的餐廚垃圾處理情況進行信息公開，包括餐廚垃圾處理單位、油脂處理單位、清運單位及負責人聯系方式、所屬街道辦事處及負責人聯系方式，以及該單位的處罰記錄，使收運情況透明化，做到消費者可查詢。
公布舉報電話，鼓勵消費者發現試點單位出現肆意傾倒、私自販賣餐廚垃圾和廢棄油脂的現象時進行舉報。
建議建立全市統一的餐飲單位信息系統，統一歸集、公布餐飲單位經營者信用記錄供社會查詢。
3.消費者倡導
對在餐廚垃圾試點單位進行店內標示。倡導消費者節約點餐、不用一次性餐具，吃剩下帶走。
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