環保法修訂方向對頭步子不大
20年磨一劍！然而環保法修訂草案甫面世，卻面臨尷尬：業界專家反對，地方環保部門不看好，連國家環保部也加入質疑的行列。為何一次顯然不倉促的修法，卻舉步維艱？
期待了二十年的《環境保護法修正案（草案）》（以下簡稱草案）破繭而出，迎接它的卻是眾多的質疑之聲。
“這樣修有可能浪費了一次修法機會。”呂忠梅準備以個人名義，再次向人大提出修訂建議。
2012年8月31日，草案公布，社會公眾可在9月30日前提交意見。
呂忠梅從1982年就開始學習和研究環境資源法，曾是湖北省高級人民法院最年輕的副院長，現為湖北經濟學院院長。作為兩屆全國人大代表，她分別于2003和2008年兩次聯名30名以上人大代表提出修訂《中華人民共和國環境保護法》的議案。而十年的全國人大會議上，關于修改環境保護法的建議更是提了多次。兩次議案都列入了人大常委會審議范圍，每次的回復都是“正在研究中”以及相關部門的“研究成果”。
2011年初，環保法修訂終于啟動。但對新鮮出爐的草案，各方質疑大過驚喜。
“抓了芝麻丟了西瓜”
我國現行的環保法修訂于1989年，帶有計劃經濟色彩，與后期制定的單項法律（如大氣污染防治法等）不銜接。二十多年來，要求修訂的呼聲不斷。1995年-2012年，全國人大代表共2474人次以及臺灣代表團、海南代表團提出的議案達78件。
不同于大部分在2008年就列入十一屆全國人大立法規劃的項目，環境保護法修改在本屆人大中期才被列入2011年立法工作計劃。
這仿佛是對多年呼聲的回應，在啟動修訂的會上，呂忠梅獲悉本次修訂的重點涉及解決與單項法不一致等三大問題，包括環境影響評價、排污收費、限期治理、公眾環境權益等八項制度。雖然不是設想中的“大改”，但她認為“中改”也值得期待。
然而，剛剛公布的草案卻由“中改”降為了“小改”，人大常委會已經確定的修法重點中要么完全沒有涉及，要么淺嘗輒止。更令呂忠梅意外的是，環保部曾對她在全國人大會議上有關修法建議有過詳盡的回復。“環保部的建議不如學者激進，但是這次草案中，環保部的許多建議也沒有被采納。”
此次修訂由全國人大環資委組織，環保部受其委托起草部門建議稿。2012年9月10日，一名環保部人士對南方周末記者說：“我們提了一大本，但很多重要建議沒有被采納。”9月13日，環保部組織專家和NGO的研討會，以期對草案提出建議。
2011年4月，在環境資源法師資力量較強的武漢大學法學院，人大環資委和環保部的官員和專家們開展了座談，中國環境資源法學研究會會長蔡守秋第一個發言。68歲的蔡守秋曾參加過1989年環保法修訂。在這次座談會上，他重申了呼吁多年的建議。集多年的研究成果，一個星期之后，武大法學院信心滿滿地提交了修訂建議。
然而，2012年初，在北京舉辦的專家研討會上，蔡守秋發現重要的建議大多被刪了，只是增加了單項法中的已有規定，他著急地對全國人大環資委的工作人員說：“你們這是抓了芝麻丟了西瓜！”
蔡守秋被告知那些建議若被采納，草案則難以通過。“少改總比不改好。”老先生很無奈。由于分歧較大，業內甚至傳出修訂可能被擱置的消息。
如今草案終昭示天下，表示失望的不只是學者。2011年，湖南省人大環資委曾協助當地人大代表提交了建議，但是對于如今的草案，“沒有達到預期，必須從根本上改變。”湖南省人大環資委監督處處長劉帥說，“出于職責，我們會繼續建議完善環境信息公開等條款。”
方向對頭，步子不大
“方向對頭。”盡管草案難如人意，但上海交通大學教授王曦給出了這樣的點評，“即使規定仍有不足，但在政府、企業和公眾之間良性互動機制上走出重要一步，應該繼續走下去。”
2007年起，王曦的課題組梳理了歷年的環保事件，發現很多事件背后都有地方政府的不作為或亂作為。“太湖污染是沿岸政府多年環保履職不力的積累，諸多的血鉛事件則是地方政府招商引資決策失誤或管理不力。”
現行環保法和單項法對企業行為進行了詳盡的規定，但對政府的規定寥寥無幾。草案的說明中也明確提出“對政府及其有關部門濫用行政權力和不作為的監督缺乏法律規定是現行相關法律的共性問題”。
通過對國外的環保法研究，王曦發現美國在上世紀六七十年代的環境立法高峰期時，首先頒布的是《國家環境政策法》，“第一刀就是砍向政府。我國環保法要改造成‘管政府’的法，落實政府的環境保護責任。”
這也是本次修訂不多的亮點：強調了政府責任、監督和法律責任。草案將現行環保法中僅有的一條原則性規定擴展為“監督檢查”一章，增加規定了“環境保護目標責任制和考核評價制度”，政府還應定期向人大報告環保工作。
其他專家也肯定了草案中對于政府的規定，這也是修訂啟動的八項重點之一，但目前的規定依然淺嘗輒止。“怎么問責政府？問責范圍、程序、后果都沒有。有人認為，對這一條，意見不一致，不好寫。其實，地方政府不同意加入這一條很正常，但環境保護法維護的是社會公共利益和國家與民族的長遠利益，必須從這個角度，進行利益選擇與平衡。”呂忠梅直言。
語焉不詳會繼續導致現實問題。“武漢、北京等地暴雨水淹的悲劇并非偶然。”武漢市環保局政策法規處處長劉文潔說。他認為地方政府寧可投巨資大建廣場、馬路，也不愿意花小錢建污水收集管網、垃圾填埋場等環；A設施。這正是因為，雖然“縣級以上人民政府對改善環境質量負責”，但是究竟負責什么，不負責將承擔什么后果，由誰來追責都沒有明確規定。
備受期待的“政策環評（對政府出臺的政策進行環評）”最終也未能列入草案。2003年頒布的環評法中規定了建設項目（如建設一個工廠）和規劃環評（如規劃一個工業園區）需要環評，而草案中只加入了規劃環評的規定，以與環評法保持一致。
“建設項目針對的主要是一個點，政策造成的影響更大，不當的政策會導致更大的損害。”蔡守秋說在臺灣和深圳都有政策環評的規定，但現在卻“害怕對政府管得太多”。
被遺忘的公眾環境權
對于啟動修訂時提及的八項重點制度，呂忠梅說有的還看到了一些影子，有的則完全沒有見到，后者她首先想到的就是公眾環境權益。
這也正是環境資源法學界老專家們長期的關注點，“政府、企業和公眾，三方缺一不可，公眾的權利和義務的規定較為籠統。”中國社科院的馬驤聰教授是我國最早一批環境資源法學家，參與了我國1979年第一部環境保護法（試行）的起草。在電話那頭，78歲的馬老師依然可以從總則開始，清晰地列出一條條修訂建議：“環境權包括參與權、監督權等，應該列入。”
“環境權就是享有清潔和適宜的環境的權利，1989年修訂環保法時，我的第一稿就寫了環境權。”二十多年來，蔡守秋一直推進環境權加入環保法。
“公眾環境權益在環境法上的體現首先是要對公民環境權做出明確宣示，如果規定了環境權，參與環境保護、提起公益訴訟、監督企業污染和破壞環境的行為、監督政府、提出損害賠償等都更有依據。”呂忠梅解釋，“我國憲法中規定了公民享有生命健康權，環境權作為在良好環境中生存的權利，可以成為其組成部分。”
知情權、表達權、監督權和參與權都是環境權的體現，多位學者認為，如果一開始就讓公眾參與，知情并表達意愿，就會避免出現諸如2012年7月啟東市民對于污水排海管道的抗議事件？上Лh境權，或是更直接的加強公眾參與都沒有列入草案。
同樣，被業界寄予厚望的其他建議，如解決環評中事后補評、邊建邊評等癥結問題也沒有列入草案。
而對于列入草案的建議，業內認為，有的規定過細，有的卻沒有操作性，比如同樣呼喚多年的生態補償機制。
“上游為保護好水源而限制經濟發展，下游應給予上游補償。有時候一個碼頭之隔，對面就是污染企業，心里不平衡。”劉帥說，“我們十年前就開始反映，只有國家規定了，地方操作才有依據，不然干著急。”
然而，草案只有短短的一句“健全生態補償機制”，幾乎沒有操作性。
派別之爭，部門之爭
“有限修改”的總目標注定了此次修法只能邁出小小的一步，對此，北京大學教授汪勁在2011年發表了《<環保法>修改從“有限”實現“有效”必須解決的十大課題》。
為什么要“有限修改”，汪勁在文中的分析是：“似乎從修法思路上回避了模式選擇問題”。
近二十年來，針對環保法改不改、怎么改、改什么，學界形成了多種模式和觀點。
據汪勁統計，全國人大包括其常委會制定的法律約有270多部，其中近十分之一和環境、資源、能源、清潔生產、循環經濟等相關，環保法基本被架空。所以有的專家建議廢止，有的建議改造。
而對環保法的性質，亦有法典模式、基本法等模式的爭論。其中法典模式是指對所有相關法律、法規加以研究審查、修改或補充；基本法則類似于美國的《國家環境政策法》，全面規定國家的環境管理責任和公民的環境權利。
“編纂環境保護法典是長期任務”，草案說明中如是稱，可見法典不是短期修訂目標。而在江蘇省人大環資處處長張馳看來，在2011年各地環資委參與的研討會上，即便仍有不少人支持基本法的修訂模式，但“根本改不下去”。因為“但凡涉及調整部門利益和地方關系的重大法律條文，修正案是放不進去的，本次修正案的主旨就是適應性修改；而編纂環境法典旨在整合資源環境保護的各項制度，也涉及現行行政體制和部門法律關系的調整”。
對此，草案說明亦有提及：“有的部門提出增加行政管理體制和職責方面的要求……對這些意見，現行環境保護法未涉及，并且國務院相關業務主管部門之間意見分歧較大，建議進一步研究和實踐，通過適時修改有關法律或者建立和完善行政法規來解決，因此，本次修改未采納這些意見。”
不過環保法的專家和相關人員仍在積極發聲，中國政法大學教授王燦發在微博上直斥了草案的四點不足；汪勁計劃在2012年9月30日之前組織一次專家研討會；王曦和張馳也會抓住機會再提交一次建議。王曦認為，對于未列入的公益訴訟，8月31日通過的民訴法修正案已有突破性的規定，環保法應該與之保持一致。
他們并不知道自己的努力能夠改觀多少，但總抱有一絲責任感。正如汪勁的文中所言，“若修改不當，則會給未來構建環境法律體系或者法典化編撰帶來更多麻煩。”
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環保網”
