加州大氣污染防治立法啟示
霧霾已經成了重大的民生問題，人民群眾迫切期待改善空氣質量。剛剛閉幕的全國兩會，治理霧霾首次被寫入政府工作報告。國務院總理李克強在回答環境保護相關問題時強調，向污染宣戰，就是要向我們自身粗放的生產和生活方式宣戰，就要鐵腕治污加鐵規治污。
歷史上，西方國家也爆發過數起重大的空氣污染事件，其中以“洛杉磯煙霧事件”尤為著名，污染情形嚴重使洛杉磯成了聞名世界的“霧都”。這起公害事件也直接推進了美國空氣污染防治的立法進程，促使洛杉磯所在的加利福尼亞州成為全美乃至全世界空氣污染研究、立法的先導。
在霧霾頻發的當下，我們邀請中國政法大學副教授侯佳儒、研究生王倩撰文，再次回顧這段歷史，從立法和制度的角度為我們梳理加州大氣污染防治的成功經驗。
◤加州空氣污染防治立法中包含大量強行性立法規定，如空氣質量計劃等制度，但同時也有依賴市場機制的區域清潔空氣激勵市場項目。相比而言，我國的立法更多強調政府管制手段的作用，應大力加強市場手段的采用。
◤在沒有認定主要空氣污染源的早期，加州政府因缺乏對大氣污染認識做出錯誤決策，延誤寶貴治理時機，不僅造成大量經濟損失，還加劇了空氣污染對居民造成的損害。后來的加州空氣資源局重要使命之一，就是研究空氣污染原因及應對方案。
機動車尾氣是光化學煙霧罪魁禍首
1943年初夏，洛杉磯初次遭遇煙霧天氣，本應晴朗的日子里，整座城市被濃厚的淺藍色煙霧包圍。雖然前往市區醫療中心醫治眼部和咽喉疾病的患者人數激增，但并沒有引起廣泛注意。
開始，一些衛生專家堅稱這是“絕對的偶然事件”，同年7月26日，煙霧污染達到了最嚴重程度，新聞報道稱“這討厭的煙霧已經讓人無法忍受”。從未有過的空氣污染事件，給當地居民的健康和日常生活造成惡劣影響：多數居民患上眼睛紅腫、咽炎、喉炎等疾；1955年，因呼吸道衰竭死亡的65歲老人達400多人；1970年，約75%的居民患上了紅眼病。
起初，因為缺乏煙霧形成原因及科學論證，民眾猜測煙霧可能是由橡膠工廠排放的丁二烯造成的，然而，當地的污染工廠迫于輿論壓力而暫時關閉之后，空氣情況仍未見改善。
1945至1946年，當地新聞行業自發招募專家學者研究煙霧成因。之后，洛杉磯議會任命衛生監管官員對煙霧產生原因和損害結果進行調查研究，并指派9名調查員在街邊展開實地調查，不少學者也開始自發對煙霧進行研究。1950年，加利福尼亞州科技中心的著名生物學家HaagenSmit發表的論文—《洛杉磯空氣污染問題》引起轟動，這篇論文指出，機動車尾氣污染才是洛杉磯光化學煙霧的罪魁禍首。
在研究煙霧事件成因的過程中，洛杉磯地方和加州政府開始嘗試對空氣污染進行監管防治。1945年，洛杉磯市開展了空氣污染防治控制項目，并在其健康部門內設置了煙霧控制局。1947年，加州通過了《空氣污染控制法》，要求在加州各郡縣成立空氣污染控制區。至此，加州空氣污染防治的戰爭全面打響。
啟示一
《1955聯邦空氣污染控制法》
為空氣污染研究提供技術支持
20世紀50到70年代，在洛杉磯煙霧事件爆發初期，政府應對措施主要是對污染進行科學研究以及有針對性地設立管理機構、頒布法律，并沒有形成系統化的防治空氣污染機構框架和法律政策體系。
1955年是加州空氣污染防治史上劃時代的一年。7月14日，美國國會通過聯邦第一部空氣污染防治法律——《1955聯邦空氣污染控制法》，為空氣污染研究和防治技術提供支持，并對聯邦和州的任務進行分工。11月16日，加州在洛杉磯海灣地區設立海灣地區空氣質量管理區，負責管理轄區內以工廠為主的固定性大氣污染源。同年，加州還在洛杉磯建立了第一家專門監控機動車廢氣污染的機構。
1960年，美國政府制定頒布《1960聯邦機動車法》，旨在研究機動車輛造成空氣污染的應對策略。同年，加州成立機動車污染控制委員會，其主要職能是檢測在加州出售的汽車配件是否符合要求及檢驗汽車排廢量。1966年，加州制定并頒布了第一部《機動車排放標準》，這比聯邦政府出臺的標準早兩年。
隨后，加州空氣資源局在1969年制定了加州第一部包括總懸浮顆粒物、光化學氧化劑、二氧化硫、二氧化氮和一氧化碳共五項指標的空氣質量標準，而此時美國《全國空氣環境質量標準》還未出臺。
啟示二
形成大氣污染防治專門法律體系
機動車污染明顯下降
進入70年代，加州大氣污染治理一直面臨著人口和經濟快速增長的巨大挑戰。據統計，1970至2010四十年間，加州人口總數從2000萬增加至3725萬，相應的注冊機動車總數也大幅上升。
加州空氣污染防治進程坎坷曲折，充斥著利益紛爭。1977年《清潔空氣法》將各地達到國家空氣指標時間整體推遲到1980年，洛杉磯地區所在的南部海岸空氣質量管理區，卻于1982年向美國環境保護局申明，至少需要20年才能使轄區內臭氧濃度達到國家相關標準。美國環境保護局隨后不顧原則地批準了這份執行計劃，繼而引起眾多環保主義者不滿，他們在1984年對美國環保局和南部海岸空氣質量管理區提起訴訟。經過四年審理，美國環保局最終成為妥協方，為難以達到大氣質量標準的地區重新制定要求。
不過，大氣治理仍取得不小成就。形成了包含聯邦、加州、加州各空氣管理區和地方四層次的空氣污染防治專門監管體制；并形成以聯邦及加州《清潔空氣法》為基本法、由大氣污染控制法和大氣質量標準法構成的大氣污染防治專門法律體系。
此外，工業和能源技術不斷革新，加上嚴厲的機動車污染控制標準，到2010年，加州機動車污染較1975年減少了85%。在固定性和地區污染源方面，加州逐漸建立起針對氮氧化物、硫化物等主要大氣污染物以及有毒氣體的控制體系和政策措施。其中比較有代表性的是南部海岸空氣管理區于1993年開展的“區域清潔空氣激勵市場項目”，據美國環保局統計，該項目在1994至2003年間有效減少了參與項目設施75%的氮氧化物以及60%的硫化物排放。
啟示三
從空氣管理區到空氣資源局
與立法同步完善監管機構建設
大氣污染治理早期，人們將主要矛頭對準洛杉磯當地的化工廠、冶煉廠等固定性污染源。較之于由各個城市單獨管理，加利福尼亞城市聯盟更加傾向以縣為單位，來設立專門管理空氣污染的機構。
1947年加州州長簽署《空氣污染控制法》，要求在加州所有58個縣建立空氣污染控制區。但是，在每個縣單獨設置空氣污染控制區，不僅沒有必要而且成本太高，因此加州隨后又頒布《空氣污染控制區域法》，考慮大氣污染情況、地理情況及其他因素，允許多個縣共同組建空氣污染控制區。例如主要依據地理因素建立的大盆地聯合空氣污染控制區。
從1995年至今，加州已設立21個空氣污染控制區和14個空氣質量管理區，共計35個空氣管理區。
空氣管理區是加州區域大氣污染防治的基礎管理單位，主要負責管理區域內以工廠為主的固定性空氣污染源。
確認機動車是洛杉磯光化學煙霧事件罪魁禍首后，加州在1959年成立加州機動車污染控制協會，并于1966年頒布《馬爾福德空氣資源法案》，組建加州空氣資源局。該局不僅繼承其前身機動車污染控制協會和空氣衛生局的職能，負責全州境內以機動車為主的移動性污染源，而且還是加州大氣污染防治的統管協調部門。
加州空氣資源局的成立，標志著以空氣管理區為轄區固定性污染源主管，以空氣資源局統管協調的區域大氣污染防治監管機構體系初步建成。
加州區域大氣污染防治立法過程與監管機構建設可以說是同步進行的。
首先，通過立法為建立空氣管理區提供法律依據，如1947年《空氣污染控制法》以及1975年通過的大氣污染控制法案；其次，通過立法明確管理區權責，如1966年《南海岸空氣質量管理區法》及1992年通過的《莫哈韋沙漠空氣質量管理法》；最后，1988年《加州清潔空氣法》所確立的空氣質量計劃制度與空氣環境質量標準制度，一起構成了加州區域大氣污染防治機制的主要協調保障制度。
聯邦《清潔空氣法》要求美國環境保護局制定全國范圍內的空氣質量標準，同時也允許各州結合自身實際情況，制定和實施不低于全國水平的空氣質量標準。
加州空氣資源局制定的《加州空氣環境質量標準》，對部分污染物，如顆粒物和臭氧作了更加嚴格的規定，同時還增加了《國家空氣環境質量標準》沒有的四項標準：降低能見度的顆粒物、硫酸鹽、硫化氫和氯乙烯。根據空氣質量計劃制度，未達到州空氣質量標準的地區需要向加州空氣資源局提交空氣質量計劃，并重點附上將采取的具體措施和實施方案，以確保在規定時間內達到州空氣質量標準。
啟示四
加州空氣資源局
既是污染防治管理機構也是科研機構
加州空氣資源局不僅是加州最主要的空氣污染防治管理和決策機構，也是最重要的空氣污染科研機構。自成立以來，加州空氣資源局一直致力于三大使命：獲得或保持健康的空氣質量；研究空氣污染的原因及應對方案；系統化地處理由機動車造成的嚴重空氣污染問題。
機動車污染是加州空氣污染的最重要因素，在空氣資源局的努力下，當前加州新車的排污量僅為20世紀70年代的10%。加州空氣資源局之所以能取得如此傲人的成績，有兩個關鍵原因：第一，重視科學研究；第二，適用嚴格的機動車排放及燃油標準。
加州空氣資源局設有專門的科研部門和健康風險評估小組，負責對污染物質可能造成的風險進行評估，污染物風險評估報告是加州采取控制機動車尾氣污染具體措施的重要依據。
為降低有毒空氣污染物對公眾健康的侵害，加州在1983年開始著手研究有毒空氣污染物可能帶來的健康風險。在經歷了長達10年的健康危害評估后，加州空氣資源局于1998年將柴油顆粒物認定為有毒空氣污染物質，因為評估結果顯示柴油顆？蓪е潞粑到y疾病、心臟病等嚴重危害人體健康的疾病。隨后，加州空氣資源局發布了《減少柴油顆粒物計劃》，旨在通過實施系列控制措施，于2020年將柴油顆粒物總量減少85%。
事實證明，加州逐步減少柴油顆粒物的行動效果顯著：1990年加州柴油顆粒物總量共計46400噸，2010年該數字下降為22700噸，20年間，加州柴油顆粒物總量減少了51%。
由于加州在聯邦之前已經制定實施了機動車排放標準，因此《1970聯邦清潔法修正案》第209條規定加州可以實施本州的機動車排放標準，但必須嚴于國家標準并經過美國環境局審批，美國其他各州可以選擇適用全國標準或加州標準，目前共有16個州適用加州標準。
加州空氣資源局1966年制定的第一部機動車標準要求汽車內部裝置達標以提高燃料燃燼率，之后，陸續制定了機動車一氧化碳、二氧化碳等主要空氣污染物的排放標準。另外，空氣資源局不斷地提升燃油標準，減少燃料中的硫、苯和芳族烴含量。
1990年制定的加州第一階段機動車低排標準從1994年開始執行；1998年通過的第二階段標準從2003年開始實施；2012年加州空氣資源局通過第三階段排放標準，該標準將于2015年正式施行。
雖然加州與美國聯邦的階段性排放標準的實施期間和結構框架都十分相似，但加州標準不僅嚴于聯邦標準，還是當今世界上最嚴格的機動車排放標準。
配套提升機動車燃油標準是實施嚴格機動車排放標準的前提，《美國清潔空氣法》賦予美國環境保護局制定機動車燃油環保標準的權力，在加州，該權力則由加州空氣資源局行使。統一機動車排放和燃油標準的制定權是加州連貫有效推行階段性排放標準的有力保障。
啟示五
加州空氣管理區下設不同層級
防控本區域內固定源空氣污染
空氣管理區是加州空氣污染防治的區域主管機關，按照區域范圍和成立方式不同，將這些空氣管理區分為：縣空氣污染控制區、聯合空氣管理區及區域間空氣管理區。
雖然各空氣管理區區域大小及影響力存在差異，但它們的任務都是防控本區域內固定源空氣污染，并配合加州空氣資源局改善轄區內空氣質量。具體來說，主要包括下列幾個方面：
制定實施轄區內空氣質量標準及空氣污染控制法規。加州各空氣管理區制定的標準和法規差異很大，以海灣地區空氣質量管理區和湖縣空氣質量管理區為例，前者將空氣污染物質分為“有機化合物”、“無機化合物”和“有毒有害物質”三種類型并就主要污染物質專門立法，僅對二氧化硫就制定了十項標準。但是，湖縣空氣質量管理區直接采用了聯邦制定的二氧化硫標準。若某地區就同一污染物或事項存在兩個以上標準，則按照最嚴格標準執行。
制定并實施空氣質量計劃（AirQualityPlan，簡稱AQP）。雖然美國聯邦在1988年前已開始實施類似的區域空氣質量劃分和計劃制度，但是加州的制度更加詳細嚴苛：第一，將主要污染物“不達標”地區進一步細分為“一般”、“嚴重”、“非常嚴重”三個等級，并依據不同等級對制定AQP有不同程度要求。第二，臭氧不達標的管理區，若不能作出年均減少5%氮氧化物或揮發性有機物排放的申明，須在AQP中添加條款制定實施“所有”可能控制污染的措施。
制定實施轄區內工業大氣污染治理項目措施。加州南海岸空氣質量管理區于1993年10月制定，并經美國環境保護署審查，通過區域清潔空氣激勵市場項目（RegionalCleanAirIncentiveMarketProgram，簡稱ReCLAIM），成為全美第一個旨在減少城市空氣污染的排污權交易項目。
該項目包含氮氧化物和二氧化硫的總量控制和排放交易制度，目標是促使管理區內空氣污染嚴重地區盡快實現加州和聯邦空氣質量標準。項目覆蓋洛杉磯地區內年度氮氧化物或硫化物排放量達到4噸的，包括電力發電廠、精煉廠和其他工業污染源在內的固定性污染源。
南海岸空氣質量管理區負責制定整體的二氧化硫和氮氧化物控制限額，并向參與項目的工廠和設施發放一定的排污額度，由企業自行決定通過自主減排或交易額度來達到總量控制要求。
加州大氣污染防治有何借鑒？
加州大氣污染防治取得較為顯著的成效，是加州地區政府、企業和社會共同努力、不懈追求近60年的結果。它對我國的啟示是：對大氣污染防治工作絕不能拖延懈怠，但也要充分認識到這是一項長期而艱巨的任務。比照我國現行有關法律和政策，加州大氣污染防治帶給我們諸多可資借鑒的經驗。
經驗一
加強區域立法完善聯防聯控
美國加州區域大氣污染防治是由各空氣管理區進行轄區主管、加州空氣資源局統籌協調，以州空氣環境質量、空氣質量計劃等為主要協調制度，并通過立法予以規定保障的綜合性機制。
我國在這方面，2010年5月國務院轉發了《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》，指出到2015年要建立大氣污染聯防聯控機制；2013年，環保部組織出臺了《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》，旨在在京津冀及周邊地區建立空氣污染防治的長期區域協調機制。
為使這一機制有效發揮作用，下一步亟待解決三個問題：協調主體問題，通過立法搭建大氣污染區域聯防聯控平臺，通過組織架構明確各參與方及其權利、義務和責任配置；
決策機制問題，通過立法明確各參與方之間的協商、合作和決策機制，使立法能突破原有屬地管轄局限，形成區域內統一的法規、標準和政策體系，以及統一規劃、統一監測、統一監管和統一評估的工作方式；
保障措施問題，通過立法為區域大氣污染聯防聯控機制運作提供穩定的人力、財力和制度保障措施。
經驗二
強化機動車污染防治提高排放和燃油標準
加州空氣資源局一直致力于系統化地處理由機動車造成的嚴重空氣污染問題，其關注重點放在機動車排放和燃油標準上，目前加州機動車排放標準幾乎是當今世界上最嚴格的。實踐也證明了這也是最為有效的機動車污染控制措施。
我國目前也應將立法規制重點放在進一步提高機動車排放和燃油標準上，放在提高汽車燃油技術改造上。單雙日限號、動輒提及的汽車排污費這些措施，不但有侵犯汽車消費者權益之嫌，也不是根本策略和長遠之計。
經驗三
強調政府管制手段用好市場激勵機制
加州地區的空氣污染防治立法中包含大量強行性立法規定，如空氣質量計劃、加州空氣環境質量標準制度、機動車排放及燃油標準等制度，但同時也有依賴市場機制的區域清潔空氣激勵市場項目。相比而言，我國的立法更多強調政府管制手段的作用，應大力加強市場手段的采用。
經驗四
做好科學研究制定合理政策
在沒有認定主要空氣污染源的1943年至1950年期間，加州政府因缺乏對大氣污染認識做出關閉當地軍工廠等錯誤決策，并延誤了寶貴的治理時機，不僅造成大量經濟損失，還加劇了空氣污染對居民造成的損害。后來的加州空氣資源局重要使命之一，就是研究空氣污染原因及應對方案。
科學研究不僅是科學制定大氣污染防治法律和政策的需要，也是順利、有效實施相應法律和政策的需要。
近期國內媒體上報道了多個版本的大氣污染尤其是霧霾的成因分析，相應言論和“研究成果”差異很大。從法律視角來看，這種研究現狀會動搖立法的科學性和合理性根基，影響到法律自身的公信力，在實踐中也會影響到相應法律的實施效果。
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