環(huán)境稅制改革路徑何在？
作為新興工業(yè)大國(guó)，環(huán)境問題和能源問題在我國(guó)日漸突出，實(shí)行低碳發(fā)展，保護(hù)生態(tài)環(huán)境是我國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要選擇。
從政策層面來看，我國(guó)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策和法律法規(guī)保障體系并不完善，所需的財(cái)稅扶持政策體系尚不健全。這將會(huì)極大地阻礙政府在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中引導(dǎo)作用的發(fā)揮。因此，政府應(yīng)自上而下建立并完善一整套有利于建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的稅收政策體系。
國(guó)內(nèi)外環(huán)境稅制現(xiàn)狀對(duì)比
目前，我國(guó)保護(hù)環(huán)境的稅制建設(shè)還較為落后。在政策制定方面，我國(guó)還沒有綠色環(huán)保的意識(shí)，現(xiàn)行稅制體系中還沒有專門的環(huán)境稅種。現(xiàn)有稅制的綠色化、環(huán)保化程度較低，不能非常有效地起到環(huán)境保護(hù)的正效應(yīng)。
目前的稅制結(jié)構(gòu)體系中與環(huán)境資源相關(guān)的稅種有資源稅、土地增值稅、消費(fèi)稅、增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、企業(yè)所得稅、車輛購(gòu)置稅、車船稅、耕地占用稅等，這些稅種在增加政府收入方面確實(shí)發(fā)揮了很重要的作用，但是由于稅制整體綠化不夠，未能起到引導(dǎo)社會(huì)節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境的積極作用。進(jìn)行稅制的綠化改革勢(shì)在必行。
而發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境稅制已有上百年的歷史，相對(duì)比較完善，特別是近年來為了應(yīng)對(duì)全球氣候變化和能源緊張的形勢(shì)，發(fā)達(dá)國(guó)家基本上都制定了以低碳為目標(biāo)的新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，開始了向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略行動(dòng)，并在稅收政策等方面進(jìn)行了一系列的調(diào)整。
以丹麥為例，丹麥政府在1991年開征碳稅，按行業(yè)不同對(duì)交通事業(yè)、商住用電、輕工業(yè)、重工業(yè)分別設(shè)計(jì)了高低不同的碳稅稅率，其節(jié)能減排效果明顯，從1990年~2005年的15年間，丹麥能源消耗總量基本保持穩(wěn)定，但從能源消耗結(jié)構(gòu)來看，煤和焦炭以及燃油等高二氧化碳排放的能源消耗比重逐步降低，天然氣和太陽能、風(fēng)能等可再生能源等低碳清潔能源的使用逐步增加，二氧化碳排放也呈逐年減少態(tài)勢(shì)。
有數(shù)據(jù)為證，未實(shí)行碳稅前的1990年，丹麥的能源工業(yè)碳排放量為5270萬噸，2005年能源工業(yè)碳排放量為4940萬噸，總量減少了340萬噸，降幅為6.45%。1990年，電力生產(chǎn)二氧化碳的排放量每千瓦時(shí)為937克，2005年為517克，減少了420克，降幅為44.82%。可見碳稅的征收對(duì)對(duì)丹麥能源結(jié)構(gòu)的低碳調(diào)整產(chǎn)生了積極影響。
我國(guó)環(huán)境稅收體系的構(gòu)建思路
經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源環(huán)境之間的矛盾問題是中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展所面臨的不可回避的問題，因此環(huán)境稅制的設(shè)計(jì)一定要能使稅收制度從宏觀上對(duì)生產(chǎn)方式產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，微觀上對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)或居民的消費(fèi)行為產(chǎn)生積極影響，促使其選擇低碳環(huán)保的生產(chǎn)和生活方式。
按照目前的中央、地方的分稅體制，除個(gè)別地區(qū)以外，目前我國(guó)稅收政策的制定需要由國(guó)家統(tǒng)一實(shí)施。筆者認(rèn)為，我國(guó)的綠色稅收設(shè)計(jì)的總體思路應(yīng)為：中央政府首先從整體上制定統(tǒng)一稅制，負(fù)責(zé)全國(guó)性和跨區(qū)域性的稅收管理工作；在統(tǒng)一稅制的前提下，賦予地方政府在某些地方稅種上的自主權(quán)，并實(shí)行嚴(yán)格管理。地方政府可以根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況，在稅法允許范圍內(nèi)特別是一些地方稅種的實(shí)施中，制定一些配套稅收政策以保證環(huán)境稅制的順利推行。也可以在一些地方先行試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后再在全國(guó)推廣。
構(gòu)建我國(guó)環(huán)境稅制的具體內(nèi)容主要包括綠化現(xiàn)有的稅種，加大節(jié)能環(huán)保、低碳發(fā)展方面的稅收優(yōu)惠力度，開征新的環(huán)境稅稅種3個(gè)部分。
一是綠化現(xiàn)有的稅種。
首先，從目前發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的需要來看，應(yīng)當(dāng)對(duì)資源稅進(jìn)行綠化。資源稅是調(diào)節(jié)資源合理利用最直接的稅種，但目前資源稅的設(shè)計(jì)比較簡(jiǎn)單，征稅范圍比較狹窄，稅率較低且主要采用定額稅率，不能很好地起到節(jié)約資源的作用。因此，應(yīng)對(duì)資源稅進(jìn)行調(diào)整。一方面，擴(kuò)大征收范圍。我國(guó)資源稅征稅范圍目前僅局限于原油、天然氣、原煤、各種金屬非金屬礦產(chǎn)品和鹽，而世界目前開征了資源稅的國(guó)家一般征稅范圍都比較寬泛。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)適時(shí)逐步擴(kuò)大資源稅的征收范圍，應(yīng)將森林資源、水資源等嚴(yán)重短缺或遭受嚴(yán)重破壞的資源納入征收范圍。
另一方面，改變計(jì)征方法。目前資源稅偏低的單位稅額不足以影響納稅人的經(jīng)濟(jì)行為，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。因此，在理順資源價(jià)格體系的同時(shí)，應(yīng)該實(shí)行比例稅率，實(shí)現(xiàn)價(jià)稅聯(lián)動(dòng)。實(shí)行差別稅率，對(duì)諸如原油、天然氣等不可再生的稀缺性資源實(shí)行較高稅率，通過稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁提高資源產(chǎn)品的銷售價(jià)格，迫使企業(yè)使用節(jié)能設(shè)備或者減少資源的使用量，提高資源的使用效率。2011年11月1日開始，原油和天然氣的資源稅實(shí)行從價(jià)定率計(jì)征辦法，下一步應(yīng)考慮將其他應(yīng)稅產(chǎn)品從量定額征收改為從價(jià)定率征收或從量與從價(jià)結(jié)合的方式。
其次，進(jìn)一步綠化消費(fèi)稅。消費(fèi)稅主要對(duì)生產(chǎn)者征收，再通過稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁提高終端價(jià)格，以影響消費(fèi)者的使用。消費(fèi)稅的綠化一方面要擴(kuò)大征稅范圍，將一些容易給環(huán)境帶來污染的消費(fèi)品如塑料袋、電池等納入征稅范圍；另一方面，應(yīng)對(duì)現(xiàn)有征稅產(chǎn)品進(jìn)行結(jié)構(gòu)優(yōu)化，例如，可借鑒小汽車按照按排量大小實(shí)行差額稅率的做法，按尾氣排放量實(shí)行差額稅率。達(dá)到國(guó)Ⅳ或國(guó)Ⅴ排放標(biāo)準(zhǔn)的稅率低于國(guó)Ⅲ，混合動(dòng)力汽車可以適當(dāng)減免稅，電動(dòng)車?yán)^續(xù)免稅。對(duì)于煙酒征收的稅率也應(yīng)當(dāng)繼續(xù)提高，以實(shí)現(xiàn)控?zé)熆鼐颇康摹?duì)木制一次性筷子和實(shí)木地板則可以將現(xiàn)有5%的稅率提高至10%，以保護(hù)森林資源。
第三，進(jìn)一步發(fā)揮車船稅和車輛購(gòu)置稅的作用。近年來，我國(guó)機(jī)動(dòng)車數(shù)量呈爆炸性增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，雖然方便了人們的生活，但也帶來了嚴(yán)重的污染和交通擁堵問題。因此，必須進(jìn)一步調(diào)整車船稅和車輛購(gòu)置稅，使其充分發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。建議改革現(xiàn)有車輛購(gòu)置稅，實(shí)施差別稅率，以排氣量作為依據(jù)，節(jié)能和小排量的車輛購(gòu)置稅可以在現(xiàn)行稅率的基礎(chǔ)上適當(dāng)減低，如減為5%，而高耗能或超過3.0以上的大排量的機(jī)動(dòng)車可以參照消費(fèi)稅大幅度提高征收標(biāo)準(zhǔn)，如增加為20%的稅率等。同時(shí)應(yīng)拿出部分增加的收入作為治理空氣污染的專項(xiàng)資金，專款專用。
二是進(jìn)一步加大節(jié)能環(huán)保、低碳發(fā)展方面的稅收優(yōu)惠力度。
在直接稅方面，2008年頒布的《企業(yè)所得稅法》已經(jīng)規(guī)定了環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水項(xiàng)目的所得實(shí)行三免三減半的優(yōu)惠，綜合利用資源的收入可以減按90%計(jì)稅，今后可以加大優(yōu)惠力度：比如對(duì)于企業(yè)的固定資產(chǎn)投資，如果是用于治理污染和保護(hù)環(huán)境方面的，可采用縮短折舊年限、采用年數(shù)總和法或者雙倍余額遞減法來加速折舊；環(huán)保和治污方面的技術(shù)改造費(fèi)用、購(gòu)入的無形資產(chǎn)等允許稅前一次性列支并加計(jì)扣除；對(duì)于投資開發(fā)荒山、荒地、荒漠的企業(yè)，給予兩免三減半的所得稅優(yōu)惠；對(duì)企業(yè)進(jìn)行環(huán)保和治污方面的捐贈(zèng)，可以全額稅前扣除；對(duì)環(huán)保科研成果的轉(zhuǎn)讓減征或免征所得稅。而對(duì)于個(gè)人在環(huán)保和治污方面的所得可以免征個(gè)人所得稅。
在間接稅方面，目前我國(guó)流轉(zhuǎn)稅在資源綜合利用、再生資源等方面有一些優(yōu)惠政策，今后可以繼續(xù)加大這方面的政策傾斜：比如擴(kuò)大優(yōu)惠企業(yè)和優(yōu)惠產(chǎn)品的范圍，對(duì)專門從事環(huán)境保護(hù)和污染治理的企業(yè)、利用“三廢”為主要原料進(jìn)行生產(chǎn)的企業(yè)可免征增值稅和營(yíng)業(yè)稅，或者實(shí)行即征即退政策，對(duì)于銷售通過環(huán)保節(jié)能認(rèn)定的產(chǎn)品可以免征或者減征增值稅。
三是開征新的環(huán)境稅稅種。
資金相對(duì)不足在很大程度上制約了環(huán)保事業(yè)的發(fā)展，可以選擇在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)開征專門的環(huán)境（保護(hù)）稅稅種，并對(duì)籌措到的資金實(shí)行專款專用。
首先，可以征收環(huán)境（保護(hù)）稅。很多發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)針對(duì)污染環(huán)境的行為、產(chǎn)品和原材料開征了專門的環(huán)境稅，我國(guó)也可借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)開征此類稅收。這一稅種適宜在流通環(huán)節(jié)征收，根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況可選擇在零售環(huán)節(jié)實(shí)行價(jià)外課征，在銷售發(fā)票上分列價(jià)稅，使負(fù)稅人——消費(fèi)者一目了然。開征初期，課征范圍不宜太寬，稅率不宜過高。
其次，可以征收碳稅。目前很多發(fā)達(dá)國(guó)家開征了碳稅，其目的是為了保護(hù)環(huán)境，希望通過削減二氧化碳排放來減緩全球變暖。作為碳排放大國(guó)，我國(guó)開征碳稅能很好地彌補(bǔ)現(xiàn)行消費(fèi)稅的不足，能促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)合理調(diào)整，最大限度地減少各種污染物排放，是解決我國(guó)目前面臨的能源環(huán)境問題、實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展比較理想的政策手段。
第三，可以征收污染稅。針對(duì)日趨嚴(yán)重的排污問題，我國(guó)可試行污染稅，以排放單位和個(gè)人為納稅人，對(duì)其排放的廢水、廢氣、廢渣等污染物課征。征收辦法區(qū)別企業(yè)與個(gè)人。對(duì)企業(yè)排放的污染物，按實(shí)際排放量采用定額稅率征收。實(shí)際排放量如果不能確定，則可根據(jù)產(chǎn)量等相關(guān)指標(biāo)測(cè)算其排放量。
對(duì)居民則以其排放的生活廢水作為主要征稅對(duì)象，以居民用水量為計(jì)稅依據(jù)，實(shí)行從量定額課征。
結(jié)合國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)實(shí)際國(guó)情，我國(guó)新開征的碳稅、污染稅等環(huán)境稅收入應(yīng)該專款專用。只有將環(huán)境稅款全部用于環(huán)境保護(hù)的公共支出方面，才能真正發(fā)揮環(huán)境稅的調(diào)節(jié)作用。
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