歐美水污染治理經(jīng)驗(yàn)及對(duì)北京的啟示
“水環(huán)境可持續(xù)管理”和“水資源綜合管理”等概念主導(dǎo)的“水管理”時(shí)代已經(jīng)結(jié)束，取而代之的是“水治理”理念。
北京市在水污染治理中存在著違法不究、執(zhí)法力度不夠等問(wèn)題，使得河道連年污染、水環(huán)境惡化等問(wèn)題始終無(wú)法徹底得到解決。
北京是特大型城市，人口規(guī)模大，污染負(fù)荷高，水環(huán)境承載能力嚴(yán)重不足。水環(huán)境污染問(wèn)題也伴隨著城市化的快速發(fā)展應(yīng)運(yùn)而生，已成為北京最受關(guān)注的民生問(wèn)題之一，是生態(tài)文明建設(shè)的一大挑戰(zhàn)。目前，水污染治理問(wèn)題也是全球性的公共問(wèn)題。歐美各國(guó)都就水污染治理采取了一系列的措施、手段和方法。從當(dāng)前治理情況來(lái)看，各國(guó)在水污染的治理方面已經(jīng)取得了較大的成效，積累了許多成功的經(jīng)驗(yàn)和做法。本文對(duì)已有的歐美經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析總結(jié)、加以借鑒，破解水污染治理措施深層次問(wèn)題，在創(chuàng)新思路、創(chuàng)新機(jī)制上有所改善，繼而推進(jìn)北京市水污染治理工作的深化與改革。
一、歐美水污染治理的對(duì)策梳理
（一）美國(guó)
美國(guó)自20世紀(jì)70年代以來(lái)，水污染加劇，嚴(yán)重的水污染促使美國(guó)聯(lián)邦政府于1972年制定了《清潔水法》，并以此為核心建立了法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。為了達(dá)到《清潔水法》原先制定的目標(biāo)，聯(lián)邦政府制定了每次為期4至5年的環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略規(guī)劃，并提出了主要的防治措施和保護(hù)手段。在流域治理上，1933年通過(guò)了的《田納西河流域管理局法》的規(guī)定，TVA田納西河流域管理局統(tǒng)籌兼顧，負(fù)責(zé)田納西河流域的綜合規(guī)劃、開(kāi)發(fā)與管理。在區(qū)域治理方面，與加拿大在1972年共同簽署了《大湖區(qū)管理協(xié)議》，規(guī)定了兩國(guó)政府在大湖區(qū)的污染治理和保護(hù)方面的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)，為解決包括伊利湖在內(nèi)的五大湖區(qū)的環(huán)境污染、維護(hù)該地區(qū)的生態(tài)平衡提供了政策依據(jù)及管理辦法。另外，制定了鼓勵(lì)公眾參與和政府信息公開(kāi)方面的法律，強(qiáng)調(diào)公眾參與公共決策的重要性。其中具有代表性和示范意義的是《信息自由法》以及2003年環(huán)保署制定的《公眾參與政策》。美國(guó)流域水環(huán)境采用一種“集成—分散”式的管理模式。此模式既可以發(fā)揮部門與地區(qū)的自主性，又不失全流域的統(tǒng)籌與綜合管理。美國(guó)的流域委員會(huì)是由流域內(nèi)各州州長(zhǎng)、內(nèi)務(wù)部成員及其代理人組成，人數(shù)不多，但權(quán)力很大。水環(huán)境管理手段主要分為經(jīng)濟(jì)管理手段和技術(shù)管理手段兩類。其中，經(jīng)濟(jì)管理手段主要以創(chuàng)建市場(chǎng)、責(zé)任制度、財(cái)政等為主導(dǎo)；技術(shù)管理手段主要有水體功能與水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，水體監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)與報(bào)告，基于日最大負(fù)荷的總量控制，點(diǎn)源國(guó)家污染物排放消除系統(tǒng)和許可證計(jì)劃，非點(diǎn)源污染控制計(jì)劃，疏浚或填方許可證計(jì)劃等。
（二）英國(guó)
英國(guó)在1963頒布了《水資源法》，后又于1973年通過(guò)制定基本的《水法》及專項(xiàng)法律來(lái)完善水法體系。在泰晤士河流域治理上，根據(jù)《公共健康法》、《防污染法案》（1968）、《污染控制法》等法律法規(guī)，各工廠的廢水需自行處理，符合一定的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)后才能排入泰晤士河中。英國(guó)是以“環(huán)境－經(jīng)濟(jì)－水環(huán)境－投資－效益”為一體化的環(huán)境決策模型。在流域?qū)用鎸?shí)施的是以流域?yàn)閱卧木C合性集中管理，即在環(huán)境部下設(shè)水務(wù)局，水務(wù)局下面有西北水務(wù)公司和泰晤士河水務(wù)公司等10個(gè)分公司。這些水務(wù)公司是對(duì)河流進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃與管理的權(quán)力性機(jī)構(gòu)，有權(quán)提出水污染控制政策法令、標(biāo)準(zhǔn)，有權(quán)控制污染排放，在經(jīng)濟(jì)上也有獨(dú)立性。英國(guó)采取“使用者支付”和“污染者付費(fèi)”的經(jīng)濟(jì)管理手段。明確指出“資源定價(jià)至少應(yīng)該包含（水）產(chǎn)品和服務(wù)的機(jī)會(huì)成本，包括資本差別、運(yùn)行維護(hù)成本以及環(huán)境成本”，并且后來(lái)逐漸認(rèn)為除了污染防治成本以外，排污者還應(yīng)該承擔(dān)污染損害成本。
（三）德國(guó)
德國(guó)目前實(shí)行的是1996年修訂的《水資源管理法》，該法律關(guān)于水資源管理和保護(hù)的規(guī)定詳盡到了具體技術(shù)細(xì)節(jié)，它對(duì)城鎮(zhèn)和企業(yè)的取水、水處理、用水和廢水排放標(biāo)準(zhǔn)都有明確的規(guī)定。德國(guó)自1970年以來(lái)，與法國(guó)、荷蘭、瑞士和盧森堡草擬了三個(gè)國(guó)際條約，確定了向萊茵河排放污水的標(biāo)準(zhǔn)。德國(guó)成立了專門的流域管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)流域沿岸地區(qū)的合作，共同承擔(dān)污染治理責(zé)任，該機(jī)構(gòu)確立了流域水環(huán)境保護(hù)的原則。經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)是德國(guó)保護(hù)和治理水環(huán)境的重要手段。其主要經(jīng)濟(jì)手段包括：規(guī)定自來(lái)水價(jià)格、征收生態(tài)稅和污水排放費(fèi)，以及對(duì)私營(yíng)污水處理企業(yè)減稅等。德國(guó)境內(nèi)有多條跨境流域，與鄰國(guó)合作也是德國(guó)進(jìn)行水污染治理的手段。
（四）法國(guó)
法國(guó)議會(huì)于1964年相繼通過(guò)了《水法》、《水域分類、管理和污染控制法》，《水法》于1992年進(jìn)行較大的修改，形成了新的體制、機(jī)制，推動(dòng)了各級(jí)政府對(duì)水污染的防治。近年來(lái)，政府制定了《2010～2013年國(guó)家水保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃》，旨在原有基礎(chǔ)上進(jìn)一步摸清法國(guó)水資源現(xiàn)狀，加強(qiáng)水污染的防護(hù)和治理。此外，對(duì)跨境流域的治理也通過(guò)了《萊茵河2020計(jì)劃》，實(shí)現(xiàn)萊茵河可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃。法國(guó)的流域水環(huán)境管理實(shí)行的是“綜合—分權(quán)”管理，各流域都有一個(gè)流域委員會(huì)和水理事會(huì)，前者代表地方政府而不是中央政府，旨在促進(jìn)流域內(nèi)各機(jī)構(gòu)履行其作用和職責(zé)，而后者在執(zhí)行流域委員會(huì)決定的同時(shí)，還對(duì)中央政府負(fù)責(zé)，從事各項(xiàng)具體技術(shù)工作。實(shí)行“水務(wù)會(huì)議”制度，由專屬流域機(jī)構(gòu)、政府、流域內(nèi)擁有土地的集體和居民及其他代表“三三制”參加。法國(guó)采取多項(xiàng)行政管理手段加強(qiáng)水資源保護(hù)和水污染治理，在所有人口超過(guò)2000人的城鎮(zhèn)均建立污水處理廠，目前城市污水處理覆蓋率已經(jīng)達(dá)到98%。要求所有城鎮(zhèn)在2015年前必須建立符合歐盟標(biāo)準(zhǔn)的污水處理系統(tǒng)。與此同時(shí)，也采取了征收水污染稅等經(jīng)濟(jì)管理手段。
（五）歐盟
作為歐洲聯(lián)合治理水環(huán)境的領(lǐng)導(dǎo)者，歐盟在1970年即開(kāi)始制定了保護(hù)水源和河流的政策，當(dāng)時(shí)主要通過(guò)立法保護(hù)水質(zhì)，并集中力量制定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。2000年10月23日，歐盟議會(huì)和理事會(huì)正式批準(zhǔn)通過(guò)《水框架指令200060EC》。歐盟《水框架指令》將環(huán)境管理、環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境監(jiān)測(cè)納入一個(gè)體系，實(shí)現(xiàn)了廣義環(huán)境管理的有機(jī)統(tǒng)一。歐盟為促進(jìn)公眾參與包括水資源管理在內(nèi)的環(huán)境管理，制定了一系列政策。其中，《奧爾胡斯協(xié)定》（2001）對(duì)公共參與做了明確界定，為公眾參與環(huán)境管理確立了三項(xiàng)基本權(quán)利；《關(guān)于公眾獲得環(huán)境信息的指導(dǎo)方針》（2005），對(duì)于公眾的權(quán)利、管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任、公共信息服務(wù)的方式等進(jìn)行了具體的規(guī)定。
二、歐美水污染治理的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)
隨著全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口持續(xù)增長(zhǎng)，水環(huán)境承受的壓力日益加大。由于發(fā)展階段的差異，發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)結(jié)束了經(jīng)濟(jì)的高增長(zhǎng)期，近些年來(lái)對(duì)水污染治理進(jìn)行了大量探索。在長(zhǎng)期治理過(guò)程中，積累了一系列行之有效的經(jīng)驗(yàn)，政策界和學(xué)術(shù)界的廣泛參與和積極互動(dòng)，確立了水污染治理的若干新理念、新路徑和新方法。
（一）構(gòu)建了一套完整的法律法規(guī)體系。發(fā)達(dá)國(guó)家和區(qū)域性組織已構(gòu)建了一套完整的法律法規(guī)體系。縱向上，從國(guó)家層面到區(qū)域、流域?qū)用娑家逊謩e制定法律法規(guī)；橫向上，針對(duì)水污染治理的實(shí)際需求，從技術(shù)層面、管理層面、社會(huì)公眾參與層面制定了各類技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)政策、行政管理政策等規(guī)章制度，形成了完善的法律法規(guī)體系，一方面指導(dǎo)水污染治理工作的開(kāi)展，另一方面約束水污染行為的擴(kuò)張。
（二）形成了不同的管理模式。基本可分為以美國(guó)為代表的“集成—分散”式和以英國(guó)為代表的“一體化統(tǒng)籌”式。“集成”體現(xiàn)在由統(tǒng)一的流域水環(huán)境管理部門進(jìn)行政策、法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)的指定，以及流域水資源開(kāi)發(fā)利用與水環(huán)境保護(hù)部門所涉及的各部門與地區(qū)間的協(xié)調(diào)。“分散”則表現(xiàn)為各部門、地區(qū)按分工職責(zé)與區(qū)域?qū)λY源、水環(huán)境分別進(jìn)行管理。而“一體化統(tǒng)籌”是指在較大的河流上都設(shè)有流域委員會(huì)、水務(wù)局或水公司，統(tǒng)一流域水資源的規(guī)劃和水利工程的建設(shè)與管理，直至供水到用戶，然后進(jìn)行污水回收與處理，形成一條龍的水管理服務(wù)體系。
（三）采取了綜合治理的管理手段。各個(gè)國(guó)家或區(qū)域性組織總結(jié)多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，綜合運(yùn)用了財(cái)政、稅收等經(jīng)濟(jì)管理手段，水質(zhì)監(jiān)測(cè)、污染總量控制等技術(shù)管理手段和流域綜合管理、制定戰(zhàn)略計(jì)劃等行政管理手段開(kāi)展水污染治理工作。
三、對(duì)北京市的啟示
從水污染治理的定義上看，“治理”已經(jīng)被賦予更深層次的內(nèi)涵。有文獻(xiàn)指出，“水環(huán)境可持續(xù)管理”和“水資源綜合管理”等概念主導(dǎo)的“水管理”時(shí)代已經(jīng)結(jié)束，取而代之的是“水治理”理念。水資源具有多方面的服務(wù)功能，既是生命之源，又是生產(chǎn)之要，更是生態(tài)之基。面臨水污染的巨大壓力，各國(guó)從多個(gè)不同層面積極尋求因應(yīng)之策，包括法律法規(guī)的制定與完善、行政執(zhí)法力度的強(qiáng)化、管理模式和管理手段的轉(zhuǎn)變、公眾參與力度的加強(qiáng)等等。經(jīng)多年實(shí)踐證明，這些措施在改善水環(huán)境管理方面取得了顯著成效。因此，對(duì)各國(guó)水污染治理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析之后，探究治污經(jīng)驗(yàn)，可對(duì)北京市水污染治理工作及水務(wù)改革發(fā)展有所啟示。
（一）應(yīng)完善法律體系和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范北京市在水污染治理的法律層面上，需要完善水法規(guī)配套體系，加快立法進(jìn)程，適時(shí)推行排污權(quán)交易，保證水污染治理規(guī)劃依法有序進(jìn)行，力求以立法突破帶動(dòng)水環(huán)境治理的順利開(kāi)展。一方面盡快出臺(tái)《北京市流域水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償辦法》，按照“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”，“誰(shuí)污染、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，考核跨區(qū)縣界水體斷面水質(zhì)是否超標(biāo)，排放區(qū)縣將對(duì)下游水環(huán)境污染實(shí)行補(bǔ)償。另一方面梳理整合規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。在對(duì)現(xiàn)行有效規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行系統(tǒng)梳理的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)加快水質(zhì)水量監(jiān)測(cè)、污泥無(wú)害化處理處置等規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的制定、修訂和整合。形成覆蓋面廣、支撐有力的城鎮(zhèn)水務(wù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系。為水環(huán)境治理工作提供堅(jiān)強(qiáng)有力的法制體系保障。
（二）強(qiáng)化行政執(zhí)法和處罰力度行政執(zhí)法部門提高依法控污能力，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法全覆蓋。不僅要對(duì)已獲得《水污染物排污許可證》、《城市排水許可證》的單位或企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理，還有責(zé)任和義務(wù)對(duì)未注冊(cè)企業(yè)非法排污進(jìn)行對(duì)口監(jiān)督執(zhí)法，徹底解決職責(zé)不清、協(xié)調(diào)不力的問(wèn)題。建立重大水事違法案件掛牌督辦制度，發(fā)生一起，查處一起，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)排污管控?zé)o空白，使遵紀(jì)守法者受到保護(hù)，違紀(jì)者無(wú)處生存。北京市目前在治理水污染方面可遵照的法律有2002年修訂的《水法》、《中華人民共和國(guó)水污染防治法》（2008）、《北京市水污染防治條例》（2010）等。但北京市在水污染治理中存在著違法不究、執(zhí)法力度不夠等問(wèn)題，使得河道連年污染、水環(huán)境惡化等問(wèn)題始終無(wú)法徹底得到解決。因此，北京市在未來(lái)修訂違反水污染治理法律法規(guī)時(shí)要著重執(zhí)行力度和處罰力度的完善。
（三）優(yōu)化管理模式和管理手段北京市應(yīng)根據(jù)本市地理環(huán)境條件、水資源特點(diǎn)、行政管理體制現(xiàn)狀及其未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r等各種因素，探索建立具有自身特色的水環(huán)境管理模式，在兼顧效率與公平的前提下，改進(jìn)水環(huán)境管理，促進(jìn)水資源的可持續(xù)利用。一般來(lái)說(shuō)，在水環(huán)境治理中，多數(shù)國(guó)家都經(jīng)歷了從行政命令之類的規(guī)制手段向以價(jià)格、稅收、信貸等經(jīng)濟(jì)手段為主導(dǎo)的歷程轉(zhuǎn)變。見(jiàn)效快，但往往不夠靈活，監(jiān)督成本高邁向治理效率高，專業(yè)化運(yùn)行、市場(chǎng)化運(yùn)行的思維方式。鑒于此，北京市可在治理水污染中因地制宜地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)管理手段。使用合理的稅收、融資和引進(jìn)外資，從而開(kāi)辟更廣闊的資金來(lái)源，來(lái)減輕政府負(fù)擔(dān)。例如應(yīng)研究適合北京市的水污染物排放權(quán)交易模式。北京市現(xiàn)有的環(huán)境交易所主要是針對(duì)二氧化硫、化學(xué)需氧量等主要污染物和二氧化碳等溫室氣體的排放量所進(jìn)行的交易。因此可以借鑒大氣污染物的排放權(quán)交易，適時(shí)推出水污染權(quán)排放交易。
（四）增強(qiáng)公眾參與和科普宣傳力度在公眾參與層面，不僅要提高公眾環(huán)境意識(shí)，健全公眾舉報(bào)制度和公眾聽(tīng)證制度，而且要依法保護(hù)公眾的環(huán)境知情權(quán)，北京市可通過(guò)相應(yīng)的微博、微信平臺(tái)，與市民互動(dòng)，普及治污條例，隨時(shí)分享水污染治理方面的新進(jìn)展，鼓勵(lì)市民舉報(bào)非法排污現(xiàn)象，從而提升水污染治理的效率。掌握信息的政府機(jī)構(gòu)應(yīng)免費(fèi)向公眾提供相關(guān)信息。在制訂流域水資源規(guī)劃和水污染防治規(guī)劃時(shí)征詢公眾意見(jiàn)，注重公眾參與建設(shè)項(xiàng)目的戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)，引導(dǎo)綠色生產(chǎn)和綠色消費(fèi)。加大愛(ài)水護(hù)水宣傳及科普力度。保護(hù)水環(huán)境不僅是政府和部門的責(zé)任，也是每個(gè)公民應(yīng)盡的義務(wù)。應(yīng)通過(guò)媒體宣傳、展覽、講座、免費(fèi)發(fā)放宣傳冊(cè)等形式，普及水環(huán)境知識(shí)和法律法規(guī)，宣傳河道水體功能區(qū)的劃分原則、功能要求、保護(hù)要求和水質(zhì)情況現(xiàn)狀；營(yíng)造“維護(hù)良好水環(huán)境人人有責(zé)，享受優(yōu)美水環(huán)境人人有份”、“我奉獻(xiàn)、我享受”、“愛(ài)水護(hù)水、從我做起”的輿論氛圍；讓宣傳進(jìn)學(xué)校、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)農(nóng)家樂(lè)，提高市民的水環(huán)境憂患意識(shí)，增強(qiáng)法制觀念，落實(shí)水環(huán)境保護(hù)行動(dòng)；充分調(diào)動(dòng)企事業(yè)單位、土地開(kāi)發(fā)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、新聞媒體和志愿者的積極性，共同參與水環(huán)境監(jiān)督和檢查，推進(jìn)水環(huán)境保護(hù)，共享水環(huán)境治理成果。
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