法學專家談“依法治國”給環境保護帶來哪些深刻影響
黨的十八屆四中全會提出，建設中國特色社會主義法治體系。會議要求，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系。多位法學家表示，這也是環境法治體系建設的題中應有之義。
形成完備的環境法律規范體系
在“依法治國”方略指導下，對照我國建設生態文明、加強環境保護，有何新要求？羅麗認為，我國環境保護領域尚存在環境保護法律體系不夠完備，適用法律受限；環境保護重點領域立法空白，資源保護缺失；環境保護法律制度不夠嚴格，環境執法不力等問題，亟待解決。
依法治國的基礎條件，必須是國家形成了完備的法律規范體系。這也是四中全會提到的五大體系之一。自“依法治國”理念提出以來， 我國已形成了以憲法為統帥，以憲法相關法、民法商法、行政法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次的法律規范構成的中國特色社會主義法律法規體系。當前，國家經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態文明建設的各個方面基本實現了有法可依。
北京理工大學法學院教授羅麗介紹說，自我國1978年《憲法》明確規定“國家保護環境和自然資源，防治污染和其他公害”，首次將環境保護上升到憲法層面以來，伴隨著我國經濟社會發展和環境保護與可持續發展理念的深入，我國不斷加強資源利用和環境保護法制建設，已取得顯著成績。
羅麗說，從1979年至今，全國人大常委會制定了環境保護法律10件、資源保護法律20 件。《刑法》、《侵權責任法》設立專門章節分別規定了“破壞環境資源保護罪”和“環境污染責任”。地方人大和政府制定了地方性環保法規和規章700 余件，國務院有關部門制定環保規章數百件。國家還制定了1000 余項環境標準。全國人大常委會和國務院批準、簽署了《生物多樣性公約》等多邊國際環境條約50 余件。
在“依法治國”方略指導下，對照我國建設生態文明、加強環境保護的要求，羅麗指出，我國環境保護領域尚存在環境保護法律體系不夠完備，適用法律受限；環境保護重點領域立法空白，資源保護缺失；環境保護法律制度不夠嚴格，環境執法不力等問題，亟待解決。因此，在當前和今后一個時期，環境保護領域需要制定《土壤污染防治法》、《海洋基本法》、《核安全法》、《深海海底區域資源勘探開發法》、《生物安全法》等法律，并修改《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《野生動物保護法》、《森林法》、《礦產資源法》等法律，系統構建環境保護領域法律規范體系。
怎樣提高立法質量？羅麗認為，要恪守以民為本、立法為民的理念，貫徹社會主義核心價值觀，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護。要把公正、公平、公開原則貫徹立法全過程，完善立法體制機制，堅持立改廢釋并舉，增強法律法規的及時性、系統性、針對性、有效性。
在實現環境法治的進程中，科學的環境法律體系具有首要的、決定性的作用。作為環境法治首要環節和前提的環境立法，它不僅為環境保護提供法律依據，而且決定并影響持久而穩定的環境法治秩序。但是，光有一個健全的環境法律體系，也是不夠的。
建立高效的環境法治實施體系
楊偉東建議，為確保法律的實施，要細化行政執法中的模糊職責，一是在立法上將職責權限規定得更具體；二是通過對行政機關本身責任的界定，找準問題，切不可將模糊作為推脫、不履行責任的理由；三是創新管理方法，研究新的歷史條件下，企業守法與行政執法怎樣形成良性互動。
2014年4月24日修訂的《環境保護法》有關法律責任的規定進一步完善了我國環境法律責任追究制度。我國現行立法已構建了較為完善的環境法律責任制度，為我國環境保護領域高效實施法律制度奠定了基礎。
北京大學法學院教授汪勁將環保法律的實施分為兩種方式，一是行為人自愿按照法律的規定從事或不從事某種行為；二是通過環保等行政部門作出各種具體行政行為要求行為人按照法律的規定從事或不從事某種行為。后者是環保法律實施的主要方式，也稱之為環境執法。
羅麗認為，長期以來，我國環境保護法律制度不夠嚴格，環境執法不力的現象顯著，特別是責任主體范圍狹窄、政府環境責任虛化、行政處罰普遍偏輕等責任追究制度不夠嚴格，嚴重影響了我國環境保護領域相關立法的切實實施。
國家行政學院法學部教授楊偉東則更關注依法行政、建設法治政府對法律實施的影響。他說，依法行政與整個依法治國的進程是同步的，是依法治國的關鍵和重點環節，只有行政機關帶頭守法了，老百姓才能守法，如果執法者不守法，老百姓就有理由不守法。依法行政十年來取得不少成績，當然與人們預想的還是有差距的，因此黨的十八大提出，到2020年，法治政府基本建成。
2004年，國務院發布《全面推進依法行政實施綱要》明確提出建設法治政府的奮斗目標。十八屆四中全會對建設法治政府提出了更高、更具體的要求。例如針對權力過大問題，提出把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實際重要內容、納入政績考核指標體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內容。楊偉東說，十八屆三中全會僅提到集體，沒有個人，這是個全新的內容，寓意很大。
此外，十八屆四中全會還提到了推行政府權力清單制度、健全依法決策機制、建立行政機關內部重大決策合法性審查機制等等，自覺接受相關方面監督。楊偉東介紹，這其中有些已經在做，如權力清單制度；有些是需要研究的，如政府的法律顧問制度；有些是需要加大力度的，如重大決策審查機制，2010年《國務院關于加強法治政府建設的意見》中已有規定，由政府法制部門進行合法性審查。實踐中，各部門、各地區地差異大，這次上升到了中央的決定。
從結果論談，楊偉東認為依法行政包括兩個方面：一是法定職責必須為，否則就是失職瀆職；二是法無授權不可為，不能越權。過去往往強調第二個方面，行政機關不能亂作為，要按照規定、程序處罰。楊偉東注意到，同樣，這些年對環保部門的指責，也從過去的亂作為到現在的沒有盡到監管職責，也就是不作為的問題。
楊偉東建議，為確保法律的實施，要細化行政執法中的模糊職責，一是在立法上將職責權限規定得更具體；二是通過對行政機關本身責任的界定，找準問題，切不可將模糊作為推脫、不履行責任的理由；三是創新管理方法，研究新的歷史條件下，企業守法與行政執法怎樣形成良性互動。污染企業與環境執法部門不能是貓和老鼠的關系。否則，老鼠永遠存在，貓沒盡到職責，或是老鼠越來越多。
羅麗則建議，一方面，環境行政部門應在“依法治國”方略指導下，依法行政，依法全面履行行政職能，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，推行政府權力清單制度。另一方面，在執法過程中，應依照法律嚴格執法，徹底落實法律責任，徹底改變環境執法不力的現象，使環境保護領域的法律制度得到高效實施，最終實現人與自然和諧發展現代化建設新格局。
構建嚴密的環境法治監督體系
林文學提出，順應人民群眾新期待，加大司法在環境保護中的地位和作用。一是加強環境審判組織和隊伍建設，二是通過制定司法解釋和指導性文件加強對環境審判工作的指導，三是要著力推進環境民事公益訴訟，四是推動建立健全有關審判工作機制，五是大力推進審理程序專門化建設。
最高人民法院環境資源審判庭副庭長林文學在接受本報記者采訪時表示，最高法將依照十八屆四中全會的要求，順應人民群眾對公共安全、司法公正、權益保障的新期待，深化司法體制機制改革，加大司法在環境保護中的地位和作用，維護人民群眾的環境權益，努力實現環境治理的現代化和法治化。
林文學進一步闡述，一是加強環境審判組織和隊伍建設。我國的環境審判工作起步于2007年，當年11月貴州省清鎮市人民法院成立了全國第一家生態保護法庭。到今年9月，全國已有20個省、自治區、直轄市設立了365個環境資源法庭、合議庭或巡回法庭。
今年6月，最高法成立了環境資源審判庭，專司環境資源民商事案件的審理和業務指導等工作。最高法明確提出，要本著確有需要、因地制宜、分步推進的原則，建立環境資源專門審判機構，各高級人民法院要按照審判專業化的思路，理順機構職能，合理分配審判資源，設立環境資源專門審判機構。中級人民法院應當在高級人民法院的統籌指導下，根據環境資源審判業務量，合理設立環境資源審判機構，案件數量不足的地方，可以設立環境資源合議庭。個別案件較多的基層人民法院經高級人民法院批準，也可以考慮設立環境資源審判機構。
二是通過制定司法解釋和指導性文件加強對環境審判工作的指導。2013年6月出臺的“兩高”司法解釋，加大了懲處污染環境犯罪的力度，有力地震懾了犯罪分子。最高法制定出臺了《關于全面加強環境資源審判工作為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》。內容涵蓋環境資源審判工作的指導思想、基本原則和目標任務等8個方面內容，并緊緊圍繞環境資源審判專門化這一工作目標，從加強環境資源審判機構專門化建設、審判隊伍專門化建設和審判機制專門化建設等3個方面提出了具體要求。
目前，正在抓緊起草《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》和《關于審理環境損害責任民事案件適用法律問題的解釋》。
三是要著力推進環境民事公益訴訟。為更好地貫徹執行修訂后的《民事訴訟法》和《環境保護法》，最高法將推進環境民事公益訴訟確定為加強環境資源審判專門化工作的突破口和著力點，確定江蘇、福建、云南、海南、貴州5省作為開展環境民事公益訴訟的試點。
四是推動建立健全有關審判工作機制。探索環境刑事、民事和行政案件歸口審理模式。探索設立以流域等生態系統或以生態功能區為單位的跨行政區劃環境專門審判機構，實行對環境案件的集中管轄，有效審理跨行政區劃污染等案件。探索建立環境審判協調聯動機制，推動建立審判機關、檢察機關、公安機關和環境保護行政執法機關之間的執法協調機制。
五是大力推進審理程序專門化建設。探索和完善證據保全、依職權調取證據、鑒定、舉證責任分配、訴前禁令以及由生態環境專家擔任顧問、人民陪審員等制度。探索設立環境民事公益訴訟專項基金，將賠償金專款用于修復生態環境；探索構建合理的訴訟成本負擔機制；積極推動環境損害司法鑒定體系的早日建立。
中國夢的支撐力量
為什么在這個時候提出依法治國？
國家行政學院法學部教授楊偉東分析認為，一是中國經濟社會發展到這個階段，越來越需要規則，傳統的治理方法已無法應對當前復雜的問題。對一個黨，一個國家來說，必須從傳統的治理模式變成以法治作為治理的基礎。
二是從1997年黨的十五大確立依法治國方略，到如今快20年了，中國法治的發展仍有很多問題，例如重視立法不重視落實，重視局部不重視全局，迫切需要借助決定推進法治力量。
三是未來中國夢長久的實現，需要新的支撐力量，這要靠法治來保障。
總體上，如果沒有過去幾十年的法治建設，沒有經濟社會的發展程度，今天四中全會不可能作出依法治國這樣一個全方位的決定。
怎樣理解依法治國總目標及任務？
十八屆四中全會提出，依法治國的總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。
楊偉東認為，這標志著我國法治建設從注重法律體系向法治體系轉變，從法律體系到法治體系，一字只差，卻是對法治認識全方位的改變，折射出黨治國理政理念和方式的轉型升級，這必將對中國未來發展產生深遠影響，也必將深刻影響到環境保護事業。
十八屆四中全會明確了全面推進依法治國的重大任務是：完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施；深入推進依法行政，加快建設法治政府；保證公正司法，提高司法公信力；增強全民法治觀念，推進法治社會建設；加強法治工作隊伍建設；加強和改進黨對全面推進依法治國的領導。
楊偉東進一步分析認為，法治體系是落實依法治國目標的總抓手，6個任務是圍繞法治體系加以細化的任務，有目標、有任務、有具體的措施，才能構成一個完備的邏輯安排，保障依法治國目標的實現。
依法治國給環境保護帶來哪些新變化？
十八屆四中全會提出“全面推進依法治國”，對我國環境保護具有重要的意義。
當前，我國環境保護工作遭遇到前所未有的難題。隨著我國改革開放步伐的加快、經濟建設突飛猛進的同時，我國環境問題日益突出，環境壓力不斷加大。大氣污染、水生態失衡、土地退化嚴重、農村生態環境質量明顯下降、生物多樣性銳減等環境問題，已經成為影響我國經濟社會發展和人民生活水平提高的重要因素。
北京理工大學法學院教授羅麗認為，十八屆四中全會提出“全面推進依法治國”，將推動我國環境保護工作進入一個新階段。其一，在“依法治國”方略指導下，我國環境保護領域的法律法規體系將得到進一步完善。其二，在“依法治國”方略指導下，我國環境保護領域的高效法治實施體系將得到進一步提升。
依法治國，對于我們這個歷史上長期習慣于人治，或者說即使重視法律的作用，也僅僅是重視在工具意義上加以使用的國家來說，不可能一蹴而就。
如果說建設法治國家是中國人民的崇高理想，那么，同樣也可以說，建設環境法治秩序是每一位環保人的崇高理想。
從這個意義上理解，環境法治體系建設，任重而道遠！
從“法制”走向“法治”
楊偉東：
國家行政學院法學部教授
“法制”是靜態的，主要指制度、有規則；“法治”是動態的，不僅指要有規則，更強調規則能落實。不僅要有紙面上的法律，還要有行動上的法律。
環境法治既是依法治國領域的一個方面，也是整個依法治國當中的一個環節。環境法治建設不能脫離依法治國這個大的環境。當前，法治從單一的規則制定到全方位建設，從單一的力量到多元的力量，從單純注重局部轉向整體考慮，這將影響到包括環境保護領域在內的社會各方面的改變。
羅麗：
北京理工大學法學院教授
十八屆四中全會提出“全面推進依法治國”的核心問題，是要建立高效的法治實施體系。也就是說，要做到有法必依，讓法律的實施不再成為難題。法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。法律如果無法得到實施就形同一紙空文，其結果是，既損害法治權威，也無法真正實現法治目的。因此，如何建立高效的法治實施體系，便成為全面推進依法治國的一個重要方面。
林文學：
最高人民法院環境資源審判庭副庭長
十八屆四中全會通過的《決定》，向國內外莊嚴宣誓中國共產黨堅持走中國特色社會主義法治道路的堅定決心，是中國共產黨依法治國的宣言書。四中全會提出了中國特色社會主義法治道路、中國特色社會主義法治體系，全面闡釋了黨的領導與人民當家作主、依法治國的關系，極大地豐富和發展了中國特色社會主義法治理論。相信隨著《決定》的貫徹落實，必將極大地推進環境司法的水平和質量，努力實現環境治理的現代化和法治化。
結語：
十八屆四中全會不僅是對過去的總結，更重要的是提出我們應當建立一個什么樣的法治社會。中國幅員遼闊、人口眾多、經濟社會發展很不平衡、各種利益集團或階層的利益沖突變幻莫測、責權利關系相當復雜。環境保護只能以有組織、有秩序的方式進行，而法治秩序則是最公平、最強調程序的社會秩序，只有通過科學的環境法律，才能規定、調整好與環境資源有關的各種利益關系。實行環境法治，就是依照法律的規定，公平管理環境保護事務，保證與環境保護有關的各項工作都依法進行，實現環境保護領域相關工作的制度化和法律化。
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