解讀：突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段環(huán)境損害評(píng)估推薦方法
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“直接經(jīng)濟(jì)損失”、“區(qū)域生態(tài)功能喪失程度”，作為確定突發(fā)環(huán)境事件級(jí)別的重要依據(jù)，目前評(píng)估缺乏統(tǒng)一的量化依據(jù)，給突發(fā)環(huán)境事件定級(jí)和責(zé)任追究工作帶來(lái)困難，也是造成環(huán)境案件“立案難、審理難、判決難”的重要原因所在。
環(huán)境保護(hù)部前不久印發(fā)的《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段環(huán)境損害評(píng)估推薦方法》（以下簡(jiǎn)稱《方法》），對(duì)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等做出規(guī)范。《方法》起草至今，已在多起環(huán)境事件損害數(shù)額評(píng)估中應(yīng)用，為政府部門事件定級(jí)、法院民事賠償判決以及公安機(jī)關(guān)刑事案件辦理提供了依據(jù)。
為使《方法》更好地服務(wù)于行政、司法等工作，本文選擇其中的關(guān)鍵技術(shù)要點(diǎn)進(jìn)行歸納與解讀。
1.明確適用對(duì)象
《方法》適用于在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段的環(huán)境損害評(píng)估工作。污染物排放、傾倒或泄漏等不構(gòu)成突發(fā)環(huán)境事件，且沒(méi)有造成中長(zhǎng)期環(huán)境損害的情形，也參照此方法進(jìn)行評(píng)估。
由于評(píng)估工作對(duì)時(shí)效性要求較高（環(huán)境事件發(fā)生后污染損害評(píng)估應(yīng)當(dāng)于應(yīng)急處置工作結(jié)束后30個(gè)工作日內(nèi)完成），需要開展中長(zhǎng)期環(huán)境損害評(píng)估的，在應(yīng)急處置階段的環(huán)境損害評(píng)估結(jié)束后，參照《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法（第II版）》進(jìn)行后續(xù)評(píng)估。
2.簡(jiǎn)化評(píng)估程序
為適應(yīng)應(yīng)急處置階段快速評(píng)估的需求，《方法》根據(jù)環(huán)境事件級(jí)別，提出分類的環(huán)境損害評(píng)估程序。
針對(duì)污染情況相對(duì)簡(jiǎn)單、損害因果關(guān)系明確的一般環(huán)境事件，《方法》設(shè)計(jì)了《突發(fā)環(huán)境事件損害評(píng)估簡(jiǎn)表》，由組織開展突發(fā)環(huán)境事件損害評(píng)估的單位或個(gè)人填報(bào)，以縮減損害評(píng)估的費(fèi)用和時(shí)間。
對(duì)于涉及面廣、損害程度深、因果關(guān)系復(fù)雜的重大事件，則可以委托評(píng)估機(jī)構(gòu)依據(jù)規(guī)范的程序進(jìn)行：制定評(píng)估工作方案，通過(guò)走訪座談、現(xiàn)場(chǎng)踏勘等方式獲取環(huán)境損害信息，在此基礎(chǔ)上判斷污染物的泄漏量、污染路徑以及損害范圍和程度，最后計(jì)算可量化的應(yīng)急處置費(fèi)用、人身?yè)p害、財(cái)產(chǎn)損害以及生態(tài)環(huán)境損害等直接經(jīng)濟(jì)損失；對(duì)于生態(tài)環(huán)境遭受損害的，要?jiǎng)澐稚鷳B(tài)功能喪失程度；最后，根據(jù)《方法》中提出的判定標(biāo)準(zhǔn)判斷是否需要啟動(dòng)中長(zhǎng)期損害評(píng)估。在此基礎(chǔ)上，出具環(huán)境損害評(píng)估報(bào)告。
在損失計(jì)算上，《方法》主要推薦采用現(xiàn)場(chǎng)勘查、調(diào)查問(wèn)卷以及市場(chǎng)價(jià)值法等方法。實(shí)驗(yàn)研究、模型推算以及大規(guī)模統(tǒng)計(jì)分析等方法主要在《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法（第II版）》中推薦使用。
3.明確界定直接經(jīng)濟(jì)損失
《方法》對(duì)直接經(jīng)濟(jì)損失的范疇進(jìn)行了界定：直接經(jīng)濟(jì)損失是與突發(fā)環(huán)境事件有直接因果關(guān)系的損害，為人身?yè)p害、財(cái)產(chǎn)損害、應(yīng)急處置費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境損害以及應(yīng)急處置階段可以確定的其他直接經(jīng)濟(jì)損失的總和。
包括3層含義，一是強(qiáng)調(diào)事件與損害后果的因果性，即損害必須是由于環(huán)境污染、生態(tài)破壞或者應(yīng)急處置行動(dòng)造成，而不是由于地震、火災(zāi)、爆炸或生產(chǎn)安全事故等其他原因造成。
二是強(qiáng)調(diào)事件與損害后果的直接性，必須是直接暴露在污染環(huán)境中的受體，或是生態(tài)破壞以及應(yīng)急處置行動(dòng)直接作用的對(duì)象發(fā)生的損害，由于這種直接損害而引發(fā)的其他類型損害，不屬于直接經(jīng)濟(jì)損失范疇。
三是必須存在明顯的損害事實(shí)，即損害受體存在質(zhì)量下降、功能受損等情況。
另外，為保護(hù)人體健康、財(cái)產(chǎn)以及生態(tài)環(huán)境所發(fā)生的必要的合理防護(hù)費(fèi)用，也屬于直接經(jīng)濟(jì)損失。
以財(cái)產(chǎn)損害為例，直接經(jīng)濟(jì)損失必須是因污染、生態(tài)破壞或應(yīng)急處置行動(dòng)直接造成了財(cái)產(chǎn)損毀或價(jià)值減少，或?yàn)楸Ｗo(hù)財(cái)產(chǎn)免受損失而支出了必要的、合理的費(fèi)用，如漁民的漁具由于污染受到損壞不能使用，漁具的修復(fù)或重置費(fèi)用屬于直接經(jīng)濟(jì)損失，為避免損害繼續(xù)擴(kuò)大清除漁具上的污染物屬于直接經(jīng)濟(jì)損失，但由于漁具的損壞導(dǎo)致不能捕魚造成的收入損失，則屬于間接損失。
4.重點(diǎn)規(guī)范應(yīng)急處置費(fèi)用的計(jì)算內(nèi)容和方法
從目前來(lái)看，應(yīng)急處置行動(dòng)發(fā)生的費(fèi)用，是環(huán)境損害評(píng)估工作的重點(diǎn)。《方法》對(duì)應(yīng)急處置費(fèi)用的計(jì)算內(nèi)容和計(jì)算方法進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)范。
應(yīng)急處置行動(dòng)主要包括污染控制、污染清理、應(yīng)急監(jiān)測(cè)、人員轉(zhuǎn)移安置等行動(dòng)。
“污染控制”主要指為防止污染物繼續(xù)擴(kuò)散而采取的控制措施，如源頭阻止污染物泄漏、投加藥劑、筑壩截污等措施。
“污染清理”是指對(duì)環(huán)境中的污染物進(jìn)行清除、處理和處置。“應(yīng)急監(jiān)測(cè)”是指在突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置期間，為發(fā)現(xiàn)和查明環(huán)境污染情況和污染損害范圍而進(jìn)行的采樣、監(jiān)測(cè)與檢測(cè)分析活動(dòng)。
“人員轉(zhuǎn)移安置”指應(yīng)急處置階段，對(duì)受影響和威脅的人員進(jìn)行疏散、轉(zhuǎn)移和安置等行動(dòng)。
這些行動(dòng)所發(fā)生的費(fèi)用項(xiàng)主要由以下幾個(gè)方面組成：材料和藥劑費(fèi)、設(shè)備或房屋租賃費(fèi)、行政支出費(fèi)用、應(yīng)急設(shè)備維修或重置費(fèi)用以及專家技術(shù)咨詢費(fèi)等。
同時(shí)，《方法》的附件E還提出了各項(xiàng)費(fèi)用的審核標(biāo)準(zhǔn)，主要是檢驗(yàn)填報(bào)的數(shù)據(jù)是否符合完整性、邏輯性以及真實(shí)性原則。
完整性檢驗(yàn)是指檢驗(yàn)填報(bào)數(shù)據(jù)是否存在缺項(xiàng)漏項(xiàng)，提供的證明材料是否完整，例如雖在調(diào)查表中填報(bào)了損失項(xiàng)和損失數(shù)額，但沒(méi)有提供相應(yīng)的購(gòu)買合同或購(gòu)買發(fā)票等憑據(jù)，則不能計(jì)入直接經(jīng)濟(jì)損失。
邏輯性檢驗(yàn)是指檢驗(yàn)各指標(biāo)項(xiàng)邏輯合理性，如申報(bào)的損失是否與本次污染事件直接相關(guān)等，如突發(fā)環(huán)境事件造成的自來(lái)水廠停產(chǎn)損失、電站發(fā)電損失、水庫(kù)供水損失或引水損失等屬于因突發(fā)環(huán)境事件造成的間接損失，不計(jì)入直接經(jīng)濟(jì)損失。
真實(shí)性指檢驗(yàn)是否存在虛報(bào)、瞞報(bào)等情況，例如在某突發(fā)環(huán)境事件損害評(píng)估時(shí)，事發(fā)地下游地方填報(bào)的水廠水質(zhì)檢測(cè)費(fèi)用為3970元/份，而根據(jù)當(dāng)?shù)氐男姓聵I(yè)性項(xiàng)目收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，每份水質(zhì)檢測(cè)費(fèi)用應(yīng)該為1735元/份，計(jì)算應(yīng)以相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)。
5.針對(duì)不同程度生態(tài)環(huán)境損害分別計(jì)算
突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后，針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害可能出現(xiàn)4種情況：
第一種情況，沒(méi)有造成生態(tài)環(huán)境損害，無(wú)需進(jìn)行后續(xù)生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估。
第二種情況，應(yīng)急處置階段可以判斷和計(jì)算生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。例如有些危險(xiǎn)化學(xué)品傾倒農(nóng)田的事件，在開展應(yīng)急處置階段的環(huán)境損害評(píng)估規(guī)定期限內(nèi)即可明確污染物性質(zhì)與處置方式，則根據(jù)生態(tài)環(huán)境的治理或修復(fù)方案實(shí)施費(fèi)用計(jì)算生態(tài)環(huán)境損害，并計(jì)入直接經(jīng)濟(jì)損失。這種情況下要求提供詳實(shí)的修復(fù)或恢復(fù)方案、方案預(yù)算明細(xì)以及可行性論證材料作為依據(jù)，否則不能計(jì)入直接經(jīng)濟(jì)損失。
第三種情況，由于生態(tài)環(huán)境損害觀測(cè)或應(yīng)急監(jiān)測(cè)不及時(shí)等原因?qū)е聯(lián)p害事實(shí)不明確。例如有些突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生以后，污染物在環(huán)境介質(zhì)中有短暫超標(biāo)現(xiàn)象，是否造成生物體死亡、是否對(duì)生態(tài)功能造成長(zhǎng)期影響不明確。然而責(zé)任方向環(huán)境中排放大量有毒有害污染物的事實(shí)確鑿，擴(kuò)散的污染物也無(wú)法回收，基于污染者付費(fèi)原則，責(zé)任方應(yīng)為此付出一定的代價(jià)，可以采用虛擬治理成本法等環(huán)境價(jià)值評(píng)估方法計(jì)算損失，其數(shù)額計(jì)算結(jié)果可作為生態(tài)環(huán)境損害民事賠償?shù)囊罁?jù)，但由于沒(méi)有實(shí)際支出費(fèi)用，數(shù)額計(jì)算結(jié)果不應(yīng)計(jì)入直接經(jīng)濟(jì)損失。
第四種情況，造成的生態(tài)環(huán)境損害難以在應(yīng)急處置階段內(nèi)評(píng)估和計(jì)算。在這種情況下，可以在應(yīng)急處置階段的損害評(píng)估報(bào)告中對(duì)情況加以說(shuō)明，將生態(tài)環(huán)境損害放入中長(zhǎng)期階段來(lái)評(píng)估。
6.為快速定性生態(tài)環(huán)境損害提供依據(jù)
環(huán)境保護(hù)部于2011年頒布的《突發(fā)環(huán)境事件信息報(bào)告辦法》規(guī)定：因環(huán)境污染造成區(qū)域生態(tài)功能喪失的屬于特別重大（Ⅰ級(jí)）突發(fā)環(huán)境事件；因環(huán)境污染造成區(qū)域生態(tài)功能部分喪失屬于重大（Ⅱ級(jí)）突發(fā)環(huán)境事件。
《方法》進(jìn)一步給出如何判斷區(qū)域生態(tài)功能全部喪失和部分喪失的劃分標(biāo)準(zhǔn)。具體的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)包括污染物在環(huán)境介質(zhì)中的濃度、優(yōu)勢(shì)物種死亡率、生態(tài)群落結(jié)構(gòu)改變程度以及休閑娛樂(lè)功能損害程度4種指標(biāo)。
7.明確應(yīng)急處置階段人身?yè)p害的計(jì)算范圍
從人身?yè)p害特征看，污染導(dǎo)致的人身?yè)p害有短期顯性的，也有長(zhǎng)期潛伏性的，有個(gè)體性傷亡，也有群體性損害。
由于評(píng)估對(duì)時(shí)效性的要求，潛伏性的損害難以在短期內(nèi)顯現(xiàn)，因此難以在應(yīng)急處置階段的損害評(píng)估中計(jì)算。群體性人身?yè)p害需要開展人群調(diào)查和統(tǒng)計(jì)分析，計(jì)算方法較為復(fù)雜也難以在這一階段完成評(píng)估。
因此，《方法》主要對(duì)短期內(nèi)可以顯現(xiàn)、且易于評(píng)估的個(gè)體性人身?yè)p害評(píng)估范圍和方法做出規(guī)范。另外，突發(fā)環(huán)境事件還可能致受害人的精神遭受損害，但由于精神損害是一種人身非財(cái)產(chǎn)損害，具有間接損害性質(zhì)，不屬于直接經(jīng)濟(jì)損失范疇，因此《方法》中人身?yè)p害的評(píng)估范圍不包括精神損害。
對(duì)于長(zhǎng)期潛伏性的、群體性的人身?yè)p害的因果關(guān)系判斷、損害的確認(rèn)和計(jì)算，以及精神損害的計(jì)算，在《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法（第II版）》中做出規(guī)范和說(shuō)明。
8.開展中長(zhǎng)期評(píng)估的條件
發(fā)生下列情形之一的，需開展中長(zhǎng)期評(píng)估：一是應(yīng)急處置行動(dòng)結(jié)束后，環(huán)境介質(zhì)中的污染物的濃度水平超過(guò)了基線水平并在1年內(nèi)難以恢復(fù)至基線水平。
二是應(yīng)急處置行動(dòng)結(jié)束后，環(huán)境介質(zhì)中的污染物的濃度水平或應(yīng)急處置行動(dòng)產(chǎn)生二次污染，對(duì)公眾健康、財(cái)產(chǎn)或生態(tài)環(huán)境構(gòu)成的潛在威脅沒(méi)有完全消除。
如在某河段發(fā)生重金屬污染河道的突發(fā)環(huán)境事件后，當(dāng)?shù)卣ㄟ^(guò)投加絮凝劑的方式對(duì)河水中的重金屬進(jìn)行消沉，然而大量重金屬集中消沉在同一河段是否會(huì)造成持續(xù)的環(huán)境損害或引發(fā)健康風(fēng)險(xiǎn)，就需要進(jìn)一步進(jìn)行中長(zhǎng)期損害評(píng)估和監(jiān)測(cè)。
9.《方法》與刑法釋義第338條的銜接
“兩高”關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋中，將“公私財(cái)產(chǎn)損失”作為辦理環(huán)境污染刑事案件的重要依據(jù)。需要明確的是，《方法》可以為“公私財(cái)產(chǎn)損失”定量化提供計(jì)算方法和依據(jù)，但刑法338條中的“公私財(cái)產(chǎn)損失”涵蓋范圍并不完全等同于《方法》中所指的“直接經(jīng)濟(jì)損失”。
“兩高”司法解釋中，“公私財(cái)產(chǎn)損失”包括污染環(huán)境行為直接造成財(cái)產(chǎn)損毀、減少的實(shí)際價(jià)值，以及為防止污染擴(kuò)大、消除污染而采取必要合理措施所產(chǎn)生的費(fèi)用。
從這一定義來(lái)看，其所指的“公私財(cái)產(chǎn)損失”基本對(duì)應(yīng)于“直接經(jīng)濟(jì)損失”的財(cái)產(chǎn)損失和應(yīng)急處置費(fèi)用，但不包括“直接經(jīng)濟(jì)損失”包含的人身?yè)p害與環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。
然而實(shí)踐中，法院、公安機(jī)關(guān)等部門在委托評(píng)估機(jī)構(gòu)調(diào)查評(píng)估的函件中，往往要求將人身?yè)p害及環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的計(jì)算，包含在公私財(cái)產(chǎn)損失中。可見(jiàn)公私財(cái)產(chǎn)損失的范疇界定仍然存在爭(zhēng)議。
從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，美國(guó)交通部定義的公私財(cái)產(chǎn)損失包括應(yīng)急處置費(fèi)用、財(cái)產(chǎn)損害、環(huán)境損害，但不包括人身?yè)p害。其中環(huán)境損害包括了環(huán)境調(diào)查費(fèi)用、修復(fù)費(fèi)用、實(shí)驗(yàn)成本、工程師或科學(xué)家等第三方費(fèi)用，以及其他合理的成本。
關(guān)于公私財(cái)產(chǎn)損失合理范疇的界定仍需在司法實(shí)踐中不斷摸索，但有一點(diǎn)可以確定的是，無(wú)論是“兩高”司法解釋對(duì)公私財(cái)產(chǎn)損失的定義，還是美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，采用虛擬治理成本法等環(huán)境價(jià)值評(píng)估方法計(jì)算的損失數(shù)額，不能計(jì)入公私財(cái)產(chǎn)損失。
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