解讀《突發環境事件應急處置階段環境損害評估推薦方法》
“直接經濟損失”、“區域生態功能喪失程度”，作為確定突發環境事件級別的重要依據，目前評估缺乏統一的量化依據，給突發環境事件定級和責任追究工作帶來困難，也是造成環境案件“立案難、審理難、判決難”的重要原因所在。
5月26日，河南省“2015年突發環境事件應急演練”現場。
環境保護部前不久印發的《突發環境事件應急處置階段環境損害評估推薦方法》(以下簡稱《方法》)，對評估標準等做出規范。《方法》起草至今，已在多起環境事件損害數額評估中應用，為政府部門事件定級、法院民事賠償判決以及公安機關刑事案件辦理提供了依據。
為使《方法》更好地服務于行政、司法等工作，本文選擇其中的關鍵技術要點進行歸納與解讀。
1.明確適用對象
《方法》適用于在中華人民共和國領域內突發環境事件應急處置階段的環境損害評估工作。污染物排放、傾倒或泄漏等不構成突發環境事件，且沒有造成中長期環境損害的情形，也參照此方法進行評估。
由于評估工作對時效性要求較高(環境事件發生后污染損害評估應當于應急處置工作結束后30個工作日內完成)，需要開展中長期環境損害評估的，在應急處置階段的環境損害評估結束后，參照《環境損害鑒定評估推薦方法(第II版)》進行后續評估。
2.簡化評估程序
為適應應急處置階段快速評估的需求，《方法》根據環境事件級別，提出分類的環境損害評估程序。
針對污染情況相對簡單、損害因果關系明確的一般環境事件，《方法》設計了《突發環境事件損害評估簡表》，由組織開展突發環境事件損害評估的單位或個人填報，以縮減損害評估的費用和時間。
對于涉及面廣、損害程度深、因果關系復雜的重大事件，則可以委托評估機構依據規范的程序進行：制定評估工作方案，通過走訪座談、現場踏勘等方式獲取環境損害信息，在此基礎上判斷污染物的泄漏量、污染路徑以及損害范圍和程度，最后計算可量化的應急處置費用、人身損害、財產損害以及生態環境損害等直接經濟損失;對于生態環境遭受損害的，要劃分生態功能喪失程度;最后，根據《方法》中提出的判定標準判斷是否需要啟動中長期損害評估。在此基礎上，出具環境損害評估報告。
在損失計算上，《方法》主要推薦采用現場勘查、調查問卷以及市場價值法等方法。實驗研究、模型推算以及大規模統計分析等方法主要在《環境損害鑒定評估推薦方法(第II版)》中推薦使用。
3.明確界定直接經濟損失
《方法》對直接經濟損失的范疇進行了界定：直接經濟損失是與突發環境事件有直接因果關系的損害，為人身損害、財產損害、應急處置費用、生態環境損害以及應急處置階段可以確定的其他直接經濟損失的總和。
包括3層含義，一是強調事件與損害后果的因果性，即損害必須是由于環境污染、生態破壞或者應急處置行動造成，而不是由于地震、火災、爆炸或生產安全事故等其他原因造成。
二是強調事件與損害后果的直接性，必須是直接暴露在污染環境中的受體，或是生態破壞以及應急處置行動直接作用的對象發生的損害，由于這種直接損害而引發的其他類型損害，不屬于直接經濟損失范疇。
三是必須存在明顯的損害事實，即損害受體存在質量下降、功能受損等情況。
另外，為保護人體健康、財產以及生態環境所發生的必要的合理防護費用，也屬于直接經濟損失。
以財產損害為例，直接經濟損失必須是因污染、生態破壞或應急處置行動直接造成了財產損毀或價值減少，或為保護財產免受損失而支出了必要的、合理的費用，如漁民的漁具由于污染受到損壞不能使用，漁具的修復或重置費用屬于直接經濟損失，為避免損害繼續擴大清除漁具上的污染物屬于直接經濟損失，但由于漁具的損壞導致不能捕魚造成的收入損失，則屬于間接損失。
4.重點規范應急處置費用的計算內容和方法
從目前來看，應急處置行動發生的費用，是環境損害評估工作的重點。《方法》對應急處置費用的計算內容和計算方法進行了詳細規范。
應急處置行動主要包括污染控制、污染清理、應急監測、人員轉移安置等行動。
“污染控制”主要指為防止污染物繼續擴散而采取的控制措施，如源頭阻止污染物泄漏、投加藥劑、筑壩截污等措施。
“污染清理”是指對環境中的污染物進行清除、處理和處置。“應急監測”是指在突發環境事件應急處置期間，為發現和查明環境污染情況和污染損害范圍而進行的采樣、監測與檢測分析活動。
“人員轉移安置”指應急處置階段，對受影響和威脅的人員進行疏散、轉移和安置等行動。
這些行動所發生的費用項主要由以下幾個方面組成：材料和藥劑費、設備或房屋租賃費、行政支出費用、應急設備維修或重置費用以及專家技術咨詢費等。
同時，《方法》的附件E還提出了各項費用的審核標準，主要是檢驗填報的數據是否符合完整性、邏輯性以及真實性原則。
完整性檢驗是指檢驗填報數據是否存在缺項漏項，提供的證明材料是否完整，例如雖在調查表中填報了損失項和損失數額，但沒有提供相應的購買合同或購買發票等憑據，則不能計入直接經濟損失。
邏輯性檢驗是指檢驗各指標項邏輯合理性，如申報的損失是否與本次污染事件直接相關等，如突發環境事件造成的自來水廠停產損失、電站發電損失、水庫供水損失或引水損失等屬于因突發環境事件造成的間接損失，不計入直接經濟損失。
真實性指檢驗是否存在虛報、瞞報等情況，例如在某突發環境事件損害評估時，事發地下游地方填報的水廠水質檢測費用為3970元/份，而根據當地的行政事業性項目收費標準，每份水質檢測費用應該為1735元/份，計算應以相關標準為準。
5.針對不同程度生態環境損害分別計算
突發環境事件發生后，針對生態環境損害可能出現4種情況：
第一種情況，沒有造成生態環境損害，無需進行后續生態環境損害評估。
第二種情況，應急處置階段可以判斷和計算生態環境修復費用。例如有些危險化學品傾倒農田的事件，在開展應急處置階段的環境損害評估規定期限內即可明確污染物性質與處置方式，則根據生態環境的治理或修復方案實施費用計算生態環境損害，并計入直接經濟損失。這種情況下要求提供詳實的修復或恢復方案、方案預算明細以及可行性論證材料作為依據，否則不能計入直接經濟損失。
第三種情況，由于生態環境損害觀測或應急監測不及時等原因導致損害事實不明確。例如有些突發環境事件發生以后，污染物在環境介質中有短暫超標現象，是否造成生物體死亡、是否對生態功能造成長期影響不明確。然而責任方向環境中排放大量有毒有害污染物的事實確鑿，擴散的污染物也無法回收，基于污染者付費原則，責任方應為此付出一定的代價，可以采用虛擬治理成本法等環境價值評估方法計算損失，其數額計算結果可作為生態環境損害民事賠償的依據，但由于沒有實際支出費用，數額計算結果不應計入直接經濟損失。
第四種情況，造成的生態環境損害難以在應急處置階段內評估和計算。在這種情況下，可以在應急處置階段的損害評估報告中對情況加以說明，將生態環境損害放入中長期階段來評估。
6.為快速定性生態環境損害提供依據
環境保護部于2011年頒布的《突發環境事件信息報告辦法》規定：因環境污染造成區域生態功能喪失的屬于特別重大(Ⅰ級)突發環境事件;因環境污染造成區域生態功能部分喪失屬于重大(Ⅱ級)突發環境事件。
《方法》進一步給出如何判斷區域生態功能全部喪失和部分喪失的劃分標準。具體的評估標準包括污染物在環境介質中的濃度、優勢物種死亡率、生態群落結構改變程度以及休閑娛樂功能損害程度4種指標。
7.明確應急處置階段人身損害的計算范圍
從人身損害特征看，污染導致的人身損害有短期顯性的，也有長期潛伏性的，有個體性傷亡，也有群體性損害。
由于評估對時效性的要求，潛伏性的損害難以在短期內顯現，因此難以在應急處置階段的損害評估中計算。群體性人身損害需要開展人群調查和統計分析，計算方法較為復雜也難以在這一階段完成評估。
因此，《方法》主要對短期內可以顯現、且易于評估的個體性人身損害評估范圍和方法做出規范。另外，突發環境事件還可能致受害人的精神遭受損害，但由于精神損害是一種人身非財產損害，具有間接損害性質，不屬于直接經濟損失范疇，因此《方法》中人身損害的評估范圍不包括精神損害。
對于長期潛伏性的、群體性的人身損害的因果關系判斷、損害的確認和計算，以及精神損害的計算，在《環境損害鑒定評估推薦方法(第II版)》中做出規范和說明。
8.開展中長期評估的條件
發生下列情形之一的，需開展中長期評估：一是應急處置行動結束后，環境介質中的污染物的濃度水平超過了基線水平并在1年內難以恢復至基線水平。
二是應急處置行動結束后，環境介質中的污染物的濃度水平或應急處置行動產生二次污染，對公眾健康、財產或生態環境構成的潛在威脅沒有完全消除。
如在某河段發生重金屬污染河道的突發環境事件后，當地政府通過投加絮凝劑的方式對河水中的重金屬進行消沉，然而大量重金屬集中消沉在同一河段是否會造成持續的環境損害或引發健康風險，就需要進一步進行中長期損害評估和監測。
9.《方法》與刑法釋義第338條的銜接
“兩高”關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋中，將“公私財產損失”作為辦理環境污染刑事案件的重要依據。需要明確的是，《方法》可以為“公私財產損失”定量化提供計算方法和依據，但刑法338條中的“公私財產損失”涵蓋范圍并不完全等同于《方法》中所指的“直接經濟損失”。
“兩高”司法解釋中，“公私財產損失”包括污染環境行為直接造成財產損毀、減少的實際價值，以及為防止污染擴大、消除污染而采取必要合理措施所產生的費用。
從這一定義來看，其所指的“公私財產損失”基本對應于“直接經濟損失”的財產損失和應急處置費用，但不包括“直接經濟損失”包含的人身損害與環境修復費用。
然而實踐中，法院、公安機關等部門在委托評估機構調查評估的函件中，往往要求將人身損害及環境修復費用的計算，包含在公私財產損失中。可見公私財產損失的范疇界定仍然存在爭議。
從國外經驗來看，美國交通部定義的公私財產損失包括應急處置費用、財產損害、環境損害，但不包括人身損害。其中環境損害包括了環境調查費用、修復費用、實驗成本、工程師或科學家等第三方費用，以及其他合理的成本。
關于公私財產損失合理范疇的界定仍需在司法實踐中不斷摸索，但有一點可以確定的是，無論是“兩高”司法解釋對公私財產損失的定義，還是美國的經驗，采用虛擬治理成本法等環境價值評估方法計算的損失數額，不能計入公私財產損失。
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