合理構建區域大氣環境管理與合作機制
區域環境管理與合作有助于從區域的角度出發解決由于跨界污染引發的利益沖突和糾紛;同時由于有效的區域管理和合作有可能基于區域間污染治理成本的差異，制定最小成本的污染防治戰略，可以因此推動整個區域的協調發展。2010年以來，中國大氣污染防治已經開始向區域管理轉化，并開始步入跨地區合作的新階段。但這種轉型，尚缺乏有效的制度安排和政策手段的支撐。已有的區域環境管理合作實踐所存在的諸多不足和障礙主要源于缺乏不同主體進行有效合作的激勵機制，一方面由于各地區所處的經濟發展階段、地方環境保護意識等方面存在差異，往往很難促成真正的整合管理與合作;另一方面體現在相應的責任-利益協調機制缺失，致使跨地區合作難以常規化和長效化。因此，構建合理的區域大氣環境管理與合作機制至關重要。本文分析和討論了區域環境管理與合作中的關鍵問題，并在此基礎上提出構建區域環境管理與合作機制的幾點思考。
前言
隨著城市化、工業化、區域經濟一體化的進程加快，我國大氣污染正從局地、單一的城市空氣污染向區域、復合型大氣污染轉變，部分地區出現了區域范圍的空氣重污染現象，大氣復合污染的典型現象為同時出現高濃度的臭氧與細顆粒物等二次污染物，這些二次污染對空氣質量和人體健康均產生較大影響。京津冀、長三角、珠三角以及其他部分城市群已表現出明顯的區域大氣污染特征，并呈蔓延加重趨勢，嚴重制約了區域經濟的可持續發展，威脅了人民群眾的身體健康。區域性、復合型大氣污染是中國目前以及今后一段時期所面臨的主要環境問題，急需建立有針對性的管理機制并落實相關措施，以應對酸雨、灰霾天氣、細顆粒物和臭氧超標等區域性問題，達到改善區域空氣質量的目的。
以行政地域為界進行各自為政的屬地管理模式已滿足不了污染防治需求，從屬地控制過渡到區域管理是我國環境管理制度發展與變革的方向之一。歷經多年研究、爭論、探討，2010年國務院發布了《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》，2011年12月15日，國務院正式印發了《國家環境保護部“十二五”規劃》(以下簡稱“十二五”規劃)，規劃明確提出通過大氣污染聯防聯控制度控制區域大氣污染的問題。這是中國大氣污染防治戰略的重要變革措施，標志著大氣污染防治向區域環境管理轉化，并開始步入跨地區合作的新階段。但這種轉型尚缺乏有效的制度安排和政策體系的支撐。已有的區域環境管理合作實踐所存在的諸多不足和障礙主要源于缺乏不同主體進行有效合作的激勵機制，一方面由于各地區所處的經濟發展階段、地方環境保護意識等方面存在差異，往往很難促成真正的整合管理與合作;另一方面體現在相應的責任--利益協調機制缺失，致使跨地區合作難以常規化和長效化。
1 我國實施區域大氣環境管理與合作的制度需求
(1)大氣污染的區域性和公共性特征，提出區域整體管理需求。大氣污染問題本身具有公共性，具有多個使用主體和利益相關方。區域間的環境行為相互影響，而環境質量的改善又具有比較明顯的公共產品性質，有很強的溢出效應，如果相關管理制度安排和政策手段不能有效體現這類溢出效應，則一方面導致地方政府在追求局部利益目標下的區域不可持續發展，另一方面無法對有效的污染治理行為提供持續性的激勵。假如環境保護行為存在的正外部性和污染的負外部性無法體現在相關制度和政策安排中，將必然導致政策缺乏效率——有可能使得環境績效差的地方/區域“搭便車”，管理或執行力度強的地方/區域無法得到正向激勵，從而挫傷一些地方政府保護環境的積極性，減少環保資金的投入
(2)基于區域的聯合防控將產生環境治理的正外部性,有助于以較低成本來實現污染控制目標。已有實踐和研究已經表明，有效率的區域減排策略應優先控制邊際成本較低的污染源，而污染治理會對區域空氣質量產生正的外部溢出效應。單個地區采取的治理行動雖然可能由于周邊污染的傳輸抵消其成果，而地區間的聯合治理可能不僅有助于本地也有助于區域內空氣質量的顯著改善，對于區域內各行政單元而言合作將會產生共贏。由于區域發展的不均衡、產業和技術發展水平差異，區域內的減排成本具有高度異質性特點，特別是城市群的中心城市，以京津冀地區為例，北京市已經實施了一系列嚴格的污染排放控制措施，意味著繼續進行屬地控制的邊際成本將會越來越大，控制措施的邊際成本與效益比遠遠高于周邊地區[2]。因此對于區域大氣復合污染，以行政區塊為界各自進行大氣污染控制會呈現“1+1<2”的治理效果，而基于區域整體的大氣環境質量管理則可能催生“1+1>2”的治理成效。
(3)屬地管理權限約束使得地方政府應對跨界空氣污染相對無力。屬地管理機制難以將區域環境質量改善作為管理目標，存在以下幾個方面的缺陷：①在行政管理方面，跨區域、部門協調難，對于管轄范圍之外的區域污染源無法主動控制，且因為區域間污染貢獻與污染控制成本差異，“單打獨斗”的減排和質量改善效果不佳;②在環保投資的經濟效率方面，地區間的污染物削減成本和收益不對等，無法通過區域最優達標路徑來進行整合管理，無法最大化環境投資的效益或最小化區域環境達標成本;③在決策支持方面，地方監測、研究與信息獲取能力差異以及不透明，不利于基于科學認知基礎上的多方參與式決策過程;④地區發展的結構性差異使得各地對于環境質量的訴求有所差異，容易滋生“地方保護主義”和“搭便車”的動機。屬地管理特別是法規、標準、規劃、監測、監管、考核等“六個不統一”不適應具有跨界影響的大氣污染的控制，無法有效協調區域環境和經濟利益沖突。
(4)區域經濟發展不平衡，污染現狀與環境質量需求存在差異。中國經濟發展不均衡和不平衡，各地發展與環境之間的矛盾沖突各異，政府和民眾對經濟增長、社會發展和環境保護的訴求也呈現區域性差異。面對有限的區域大氣容量資源以及各自的空氣質量需求，難免引起地區間在發展權益與環境保護之間的利益沖突，需要區域內各主體間的協調和合作，并通過相關的制度安排和政策促進基于發展公平、環境公正基礎上的低成本的區域大氣環境質量改善戰略的實施。
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