國稅總局專家：環保稅減征不宜授權給省級政府
國務院法制辦今年6月12日就《中華人民共和國環境保護稅法(征求意見稿)》(以下簡稱意見稿)向社會公開征求意見,有關單位和各界人士可以在7月9日前提出意見。7月6日,在距離征求意見最后期限到來之前,國家稅務總局稅收科學研究所所長李萬甫,就環境保護稅法的征求意見稿向國務院法制辦提出了修改建議。今天李萬甫接受《法制日報》記者專訪,詳細闡述了自己對環保稅法征收的主張和看法。
征稅范圍應適當擴大
意見稿規定,環保稅的征稅對象分為大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲4類,具體稅目按照稅目稅額表的規定執行。對大氣污染物、水污染物的征收范圍,按每一排放口的污染物種類數以污染當量數從大到小的順序,最多不超過3項(重金屬污染物為5項)。省級人民政府可以根據本地區污染物減排的特殊需要,增加同一排放口征收環保稅的應稅污染物種類數。
對此,李萬甫提出質疑,既然環保稅的目標是保護環境,而且是保護總體的環境質量,那么,各種污染物就都必須納入進去,但此次公布的方案中卻獨獨缺了國際社會高度重視的二氧化碳。目前在學界,大多數學者普遍認為,二氧化碳不屬于大氣污染。大氣污染物是指二氧化硫,二氧化氮,顆粒懸浮物等。而二氧化碳會導致全球變暖,是溫室效應的作用者,二氧化碳無毒,但空氣中二氧化碳含量過多也對人有害。李萬甫認為,按照國際慣例,應將二氧化碳列入征稅范圍,但暫時不征收。這種做法至少表明和國際慣例接軌的態度。
此外,李萬甫還認為應該將機動車列入征稅范圍。目前不一定對所有的機動車征環保稅,但至少應對新購置的機動車由銷售企業代扣代繳環保稅;對新能源汽車免稅。
農業污染嚴重,是當前主要的污染來源之一,農業生產不應納入免稅范圍。李萬甫告訴記者,農村小養殖場比規模化養殖污染更嚴重,應列入治理范圍,對其征稅。
李萬甫提出,應將個體工商戶等非法人納稅人納入征稅范圍。納稅人僅限定為企事業單位和其他生產經營者,沒有包括自然人納稅人。那么對個體工商戶等非法人納稅人如何對待,是否征稅?應當在環保稅法中給予明確,予以征稅。
不規范授權問題需要解決
意見稿第十二條規定,省、自治區、直轄市人民政府可以決定在一定期限內減半征收環保稅,李萬甫認為這種規定與稅收征管法規定的“稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅,依照法律的規定執行;法律授權國務院規定的,依照國務院制定的行政法規的規定執行”存在沖突,環保稅的減征權不宜授權下放給省級人民政府。
類似于環保稅減征權情況的不規范授權問題,在環保稅法的征求意見稿中存在多處。全國人大及其常委出臺的法律,授權對象應為國務院或省、直轄市、自治區等地方人大,環保稅法(修改稿)中存在多處對地方政府授權,有越級授權的嫌疑,應當予以規范。
比如意見稿第四條規定,省、自治區、直轄市人民政府可以統籌考慮本地區環境承載能力、污染排放現狀和經濟社會生態發展目標要求,在《環境保護稅稅目稅額表》規定的稅額標準上適當上浮應稅污染物的適用稅額,并報國務院備案。對此李萬甫提出修改建議是,將“省、直轄市、自治區人民政府”修改為“省、直轄市、自治區人大及其常委會”,“報國務院備案”改為“報全國人大備案”。
意見稿第七條規定,每一排放口的應稅大氣污染物,按照污染當量數從大到小排序,對前3項污染物征收環境保護稅。每一排放口的應稅水污染物,區分重金屬和其他污染物,按照污染當量數從大到小排序。其中,重金屬污染物按照前5項征收環境保護稅;其他污染物按照前3項征收環境保護稅。省、自治區、直轄市人民政府可以根據本地區污染物減排的特殊需要,增加同一排放口征收環境保護稅的應稅污染物種類數。
在此,李萬甫提出,應將該條第三款的“省、直轄市、自治區人民政府”修改為“省、直轄市、自治區人大及其常委會”。
征管層面規定太細不易操作
征收環保稅對遏制環境污染、投資環境治理、培養環保習慣等環境保護措施的落實有很大的促進作用,特別是對于國家籌集環境修復的資金而言,稅收的方式要比簡單地征收排污費更有力度。并且,較排污費征收而言,征收環保稅能夠避免各類亂收費行為,稅收更具有規范性和統一性。
盡管征收環保稅優勢很多,但是任何稅種的征收都會面臨偷稅、漏稅的問題。環保稅作為針對排污行為征收的稅種,其中涉及的專業性判斷要比一般市場交易行為更為復雜。所以,如何防止環保稅征收不出現錯漏,是稅務機關與環保部門共同面臨的問題。
意見稿第五章對于環境保護稅的征收管理進行了專章規定。然而李萬甫認為,涉及稅務、環保部門協作事項較多,環保稅法在征管層面的規定應按照稅收征管法辦理,對稅收征管法沒有規定的內容,可以在此明確。同時,稅務、環保部門協作屬于國務院行政管理事項,不宜在法律中具體明確規定,更適合由國務院在制定實施條例時給予規范和確定。
為此,他建議對第五章中稅收征管法已經明確規定的內容予以刪除;對涉及部門協作的事項可以單列為一章。
此外,李萬甫還建議在環保稅法征求意見稿出臺的同時,相關的配套實施細則或實施條例也應該緊緊跟上。比如意見稿中,環保稅的征收涉及環保主管部門與稅務機關兩個部門,彼此之間并沒有制約機制也無相互監督機制。僅僅是環保主管部門端什么菜稅務機關照單全收,環保主管部門是否涉嫌少報、瞞報甚至錯報污染監測信息導致稅收額度有誤,稅務機關則失去質疑的話語權……若納稅人對于稅務機關征收的額度提出疑問,稅務機關也會因難以作出專業性的回答而導致工作陷入困境。同樣環保部門也無法定權力監督稅務機關的征收是否合法合規,稅務征收是否少征或錯征,環保部門也無從知曉。協調不好,就會出現扯皮,導致稅收工作陷入尷尬境地。
如何建立環保主管部門與稅務機關之間相互制約、相互監督的機制,應該是環保稅征收過程中必須重視的問題。而這樣的技術操作性強的規定不宜出現在人大制定的法律中,應該由國務院出臺相關的實施條例來予以規范明確比較妥善。
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