環境公益訴訟"難度大":700多組織僅7起起訴
“我們知道什么是法醫，但什么是環境法醫?”
在日前舉行的生態文明貴陽國際論壇的“綠色化與立法保障”分論壇上，國家海洋局第一海洋研究所副所長高振會名片上“國際環境法醫學會會員”的頭銜，引起了大家的關注。
高振會解釋說，簡單地說，“環境法醫”就是鑒定環境受到了哪些破壞的人。這個在國內還略顯陌生的職業，在國外已存在約20年了，目前我國相關人才缺口達20萬。
高振會表示，環境訴訟未來要專業化，“環境法醫”絕對是繞不過的一環。在新環保法今年1月1日起施行、地方環保立法躍躍欲試的背景下，如何讓“史上最嚴”、“長了牙齒”的環保法能朝環境問題“咬”下去，還有很多技術、制度和理念問題需要解決，而一旦“咬”不下去，“牙齒”再鋒利也沒效果。
環境公益訴訟“難度大”
中國環保網曾定義“環境法醫”是法醫隊伍中的一員，主要工作是對環境污染對人們身體造成的損傷，進行判別，并對相關證據進行鑒定。也就是說，他們可以為法庭提供法醫學上的證據鏈。例如，一個排污企業周邊的居民水源地發生污染，那么，污染物是什么?被污染的水源對居民健康是否造成影響?有何損害后果?這當中證據鏈是怎么構成的?解答這些疑問都需要環境法醫進行鑒定評估。
高振會至今仍為13年前的一起環境訴訟案感到遺憾。案件發生在天津塘沽，兩條小船相撞最終引發海洋生態索賠。原告方主張賠償1.2億元，但最終，責任方只賠了1000萬元。該案例如今已進入一些高校法學院環境法的課堂。“為什么賠得這么少?因為海事法院在判決此案的時候，沒有技術標準，所以盡管損害嚴重，我們卻得不到賠償，法院也找不到依據。”高振會說，打完這個官司后，他們認識了其他國家和地區專門處理污染事件的法學界朋友，也知道了國際環境法醫學會。
后來，高振會及同行做了不少基礎性工作，發布了一些技術標準。等到2011年蓬萊19-3油田溢油事故發生時，賠償金額已經上升到16.83億元人民幣。這是迄今為止在中國判決的獲賠最高的類似案件。
一場環境訴訟當中，專業、技術、人才“一樣都不可或缺”。在向論壇提交的發言摘要中，國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文也認為，環境民事公益訴訟面臨“難度大而能力不足”的問題。
常紀文認為，無論是環境污染還是生態破壞，相關公益訴訟均存在專業化程度高、調查取證困難、訴訟參與度高等難題，而損害賠償的確定更需要專業、可信而有說服力的數據支持，這些都需要人才和技術作為基礎。
但現實不容樂觀。常紀文發現，目前，許多環保社會組織規模較小，缺乏人才，尤其是缺少精通環境與法律的復合型人才。環保社會組織自身能力方面的欠缺，削減了其參與環境保護公益訴訟的自信心，“在100家有意愿參與或支持環境民事公益訴訟的社會組織中，能夠有專業能力分析環境損害事件并采取環境民事公益訴訟行動的，少之又少”。
700多家環保組織僅提起7起環境公益訴訟
就在論壇舉辦前兩天，荷蘭一家法院作出一項判決，要求荷蘭政府截至2020年至少削減25%的溫室氣體排放量，而原有14%~17%的削減計劃，被認定為不合法。這個判決被英國《衛報》評價為有里程碑式的意義。訴訟原告是由荷蘭烏爾根達社會團體組織的886名公民，兩年半以前，他們指責荷蘭政府在控制全球氣候變暖的目標方面“存在疏忽”。
在上海交通大學凱原法學院教授王曦的理論模型中，這是社會組織監督政府履行環保職能的典型案例。王曦告訴現場聽眾，環保事業存在政府、企業及第三方等主體，其中，第三方主體包括人民代表大會、公民、法人、社會組織、新聞媒體和法院等。
王曦認為，社會組織在環境保護中充當“監督者”的角色，對政府和企業的有關環境的行為，進行監督或制衡。正是在包括社會組織在內的第三方主體有力的監督下，“政府才會勤勉地履行環保職能”，“如果政府不受監督，它不會好好去管理好環境”。
在新環保法實施之初，法學界曾期待環境民事公益訴訟出現“井噴”，但該法實施至今，符合訴訟主體要求的700多家社會組織僅提起7起環境公益訴訟。
在常紀文看來，環保社會組織自身存在著先天和后天的不足。一方面，社會組織難以堅持原則和真正獨立。因為環境民事公益訴訟必然涉及多方經濟利益，一些企業、地方政府和行政部門可能成為“阻力源”，而問題就在于，眾多環保社會組織與這些“阻力源”均有著千絲萬縷的關系，或依附，或合作。常紀文發現，“如果一些社會組織熱衷于提起環境民事公益訴訟，其掛靠單位往往會感覺壓力巨大”。
另一方面，社會組織會受到經費不足的制約。“環境民事公益訴訟的每一步，都花費甚多，鑒定費少則3萬~5萬元，多則100多萬元。”常紀文認為，以河北省為例，3家符合條件的環境保護公益組織的經費，前幾年最多也就一年幾萬元，“這些環保社會組織的自身生存已難以為繼，其提起公益訴訟便成為‘無源之水，無本之末’”。
2011年，自然之友、重慶市綠色志愿者聯合會曾起訴某科技有限公司，經過近兩年的取證調查、證據交換、調解協議，企業卻單方違約，拒絕簽署調解協議，使兩家社會組織之前的一切努力付之東流。2013年，中華環保聯合會共提起7起訴訟，但沒有一起案件被法院受理。
在分論壇上，貴州省高級人民法院院長孫潮表示，原告不積極、訴訟成本過高、執行困難等因素，制約了環境公益訴訟的提起。此外，訴訟缺乏應有的訴訟物質和精神激勵機制。關于訴訟物質激勵機制，貴州省高院的探索是，訴訟中的評估鑒定費、律師費等費用，均由被告承擔，并設立環境公益訴訟基金等支持多項機制。
倡導老百姓真正認同生態文明
在貴州茅臺酒廠(集團)有限責任公司董事長袁仁國看來，治理環境應該加大執法司法投入，改變生態環境保護執法司法“偏軟”的現狀，規范現行執法體制，通過行政直管、擴充編制、提高素質等方法，強化生態執法力量和實效。
這恰恰是一些地方環保部門的病灶所在。
由于歷史原因，環保部門是否具有執法權、多大范圍的執法權尚存在爭議。有的地方工作流于形式、職責不清晰，工作定位也存在偏差。今年兩會期間，法律界的政協委員曾再次提出設立環保警察制度，解決環保部門執法主體的問題。
在王曦看來，政府、企業和第三方主體之間，既相互管制又相互監督。其中政府既是監督者、管理者，同時也是被監督者。盡管過去30年內有很多規定，但仍然出現了許多環境問題，原因就在于“很多地方政府沒有好好履行職能”。
“如果說一個人發燒了就只給他吃退燒藥，解決不了根本問題，我們要看到這是一個復雜的事物，要深刻挖掘它背后的原因。”在分論壇上，四川大學經濟學院教授鄧玲認為，生態文明建設需要文化共識作為前提和靈魂。
鄧玲把這種文化共識稱為“綠色人生”。她認為，如果仍然是在一種追求物質財富最大化的框架下，思考我們怎么樣把法律規定得更嚴格，是解決不了問題的，應該有更深層的思考，而“綠色人生”就是倡導將生態文明的理念內化成老百姓自己的價值取向，從心里真正地認同生態文明。
這種轉變已經在進行了。出席分論壇的寧夏人大常委會副主任孫貴寶介紹說，由于生態環境建設周期長、見效慢，需要多年甚至幾屆政府不懈努力才能見到明顯成效，因此，從頂層規劃設計上進行立法顯得尤為重要。2005年以來，寧夏已經先后出臺了17件地方性生態環境保護法規。
貴州省人大常委會黨組書記、副主任龍超云也表示，到目前為止，貴州省生態文明建設的法規有75件，初步形成了有貴州特色的保護水、土壤、大氣、森林、濕地等的綠色法規體系。
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