深度調查：跨界污染治理難 兩地“四方”共破解
因事關不同行政區劃，具有發現難、界定難、取證難、處理難的特性，讓污染防治猶如“蜀道難，難于上青天”。
圖為周村區拆除一家“土小”企業的生產設備
山東周村，地處魯中交通腹地，是魯商發源地，素有“天下第一村”之稱。作為淄博市“西大門”，周村區的西部、北部與濱州市鄒平縣共同擁有超過25公里的邊界線。
在周村，由于有了跨區域環境污染快速反應協查長效機制，執法有章可循，聯動快刀斬麻，跨界污染治理不再令人“頭疼”。
為徹底解決跨界污染的難題，周村區人民檢察院主動與鄒平縣檢察院進行對接，兩地檢察機關和環保部門共同開展“四方會談”，一起出主意、想辦法，建立健全跨區域環境污染快速反應協查長效機制，環境執法人員可互相深入對方交界地域3公里范圍，先行調查取證再移交企業所在地的環保部門立案查處。
同時，兩地檢察機關充分發揮跟蹤問效、依法監督作用，共同打擊環境違法犯罪行為，合力推動跨區域污染治理，探索出了一條可推廣、可復制的治理跨界污染新路子。
山東省人民檢察院檢察長吳鵬飛日前對跨區域環境污染快速反應協查長效機制作出批示，山東省檢察院民事行政檢察二處將周村區開展跨區域污染治理行政執法檢察監督的工作經驗，向各市級民事行政檢察處、青島市檢察院民事行政檢察二處轉發以供學習借鑒。
跨界污染治理為何難?
“游擊排放戰術”導致污染源頭發現難、交叉污染嚴重、污染損害查證難，缺乏統一標準，跨區域污染治理合作難
記者從地圖上看到，周村區與鄒平縣的交界可謂是犬牙交錯，蜿蜒曲折，309國道和多條河流都穿越兩地，甚至出現一個水庫，一部分在周村，另一部分在鄒平的情況。
由于邊界的特殊情況，導致沿線分布的數百家企業隨意排放污染物，兩地沿線的群眾對此反應強烈，人大代表和政協委員多次就跨界環境污染問題提出議案，但一直未能得到有效的解決。
提及跨界污染治理的難度，周村區環保分局局長姚長福說：“一廠跨兩地環保執法難的情況很常見，尤其是邊界地區一般相對偏遠，不時會出現一些污染重、規模小、使用土方法生產的企業，比如小煉油、小電鍍等企業，其技術工藝落后、生產過程簡單、投資少、隱蔽性強，浪費資源嚴重，污染環境、破壞生態，給人民群眾生產生活造成極大影響。”
周村區的化工企業較多，有一些“土小”涮桶作坊，使用強堿或強酸涮洗化工原料桶，廢水隨意傾倒，生產成本非常低，只要有水，一個高壓泵就能干，但對環境影響非常大。有的作坊在鄒平縣，廠主搬著桶，走幾步到周村區地界上涮桶，污水順手倒在了周村。環保部門嚴打的時候，他們就會搬到另一方地界，隨時都能“打一槍換一個地方”。
這些企業為了逃避檢查，將設備堆放在邊界線上生產，給環境執法造成很大困難。當周村區的環境執法人員亮出執法證時，廠主說歸鄒平縣管;而鄒平縣的環境執法人員去檢查時，廠主又說歸周村區管，最后誰都進不了門。
2014年3月，周村區檢察院派駐王村檢察室和民行科的檢察官深入基層村居走訪時了解到這一困局后，周村區檢察院代理檢察長于強立即安排人員進行實地調研。
通過調研發現，跨區域環境污染治理難點主要表現在三個方面：污染企業地跨兩市，“游擊排放戰術”導致污染源頭發現難;交叉污染嚴重，污染損害查證難;缺乏統一標準，跨區域污染治理合作難。
近年來，淄博、濱州兩地加大對高污染企業的綜合整治力度，為逃避違法排污帶來的嚴重處罰，邊界交叉地帶成為高污染企業眼中的“安全區”，90%以上屬于化工、耐材、火電、碳素、瓦廠等行業，部分企業采用“游擊戰術”排放污染物，產生的工業廢水、廢氣、廢渣對邊界地帶造成嚴重環境污染。
周村轄區外西北和正北方向12公里范圍內分布有15家電廠，這些火電企業所排放的廢氣致使周村區、鄒平縣兩地多個村莊空氣中的二氧化硫、可吸入顆粒物濃度嚴重超標。
位于周村區王村鎮與鄒平縣臨池鎮交界處的多家化工企業將大量工業廢水排入沿岸河流，造成當地河水及下游周村水庫、丁家水庫污染嚴重，飲用水源遭到破壞，沿線樹木枯萎壞死。
針對以上污染狀況，群眾多次向環保部門反映，但兩地環保部門受執法區域限制，難以交叉取證，無法確認責任歸屬。
此外，跨區域污染治理缺乏統一規劃，分散的環境管理模式導致相鄰行政區各自為政，環保部門間信息交流不暢，加上地區之間經濟發展水平和執法理念存在差異，環境監測標準、執法處罰標準不同，兩地難以在跨界污染治理上達成共識。
圖為周村區檢察院檢察長于強(右)與周村區環保分局局長姚長福(左)看到邊界區域一家污染嚴重的“土小”涮桶作坊被徹底取締后，露出了滿意的笑容。
怎樣才能根治跨界污染?
邊界區域環境管理方法、措施、標準逐步實現“三統一”，環境執法人員可互相深入另一方交界地域調查取證，再移交企業所在地環保部門立案查處
周村區檢察院調研結束后，當月就向周村環保分局提出書面檢察建議，建議區環保分局與鄒平縣環保局進行有效對接，嘗試協商建立跨區域環境污染快速反應協查長效機制，并對構建機制的具體環節提出了可行性建議。
2014年6月，按照“聯合治污、團結治污”的原則，周村區、鄒平縣兩地環保部門共同簽訂協議，建立跨區域環境污染快速反應協查長效機制，成立了專門工作領導小組，由兩區縣環保局長輪流擔任組長，制定工作計劃協調處理邊界污染糾紛，并將在聯動執法中發現的企業排污信息、環保排查及治理情況定期通報兩地檢察機關，就此拉開兩地聯動執法的序幕。
兩地環保部門商討確定了跨區域環境執法協查聯動工作的人員名單，包括兩地環保部門執法人員和邊界區域內鄉鎮政府的有關人員，制作了統一的周村區、鄒平縣跨界污染執法證。
針對跨界環境違法案件，在雙方統一意見的前提下，開展聯合執法行動，解決重點問題，避免推諉扯皮。針對邊界區域內普遍存在的某一種或幾種環境違法犯罪行為，雙方統一時間、統一行動，組織有關單位在各自區域內實施集中打擊。
通過建立跨區域環境污染快速反應協查長效機制，充分發揮兩地環保部門的職能優勢，加強信息溝通和執法協作，在兩地邊界3公里的范圍內實現環境管理方法統一、措施統一、標準統一，形成共同防范打擊各類環境污染違法犯罪活動的合力，構建環境執法“無縫對接”體系，切實提高環保行政執法效率和打擊效能。
聯動執法不僅就綜合治理跨界污染問題達成共識，在執法理念和執法處罰標準和原則上也趨向一致。通過建立聯席會議、聯絡員、有獎舉報、回訪等制度，
完善了立案協助、調查取證、證據互認、應急聯動等工作機制。
兩地環保部門每兩個月召開一次聯席會議，協調解決聯動執法工作中存在的難題。每月最后一周召開一次跨區域環境執法工作機構工作人員會議，通報各自具體工作情況。每周五相互通報各自查處的違法案件，對需要移交的案件，將證據材料等移交給企業所在地環保部門。
鄒平縣環保局和周村區環保分局分別公開設立有獎舉報電話，鼓勵群眾舉報、投訴環境違法行為，依據《淄博市環境違法行為有獎舉報暫行辦法》，一經查實，給予舉報人100元～3000元的獎勵。
在兩地環保部門日常執法檢查中，一旦發現重點環境污染案件線索，認為違法行為超出區域范圍、責任人涉嫌違反環保法律法規、依法應當追究相關責任的，案件調查報告審定后3個工作日內，將案件移送有管轄權的當地環保部門。當地環保部門自接受移送案件之日起3個工作日內，對所移送案件進行審查，依法做出處理，并將處理結果通報移送環保部門。
執法人員在案件受理和辦理過程中，將案件來源、受理情況、辦理情況等進行詳細登記，案件辦理完畢后，建立終結執行程序案件臺賬。
回訪員主動上門進行跟蹤回訪，征求意見，詢問有無執法不公、執法不嚴、徇私枉法、徇私舞弊等情況。
如果發現與調查處理情況不符時，在3日內匯報跟蹤匯報情況，決定是否重新申請立案，并在7日內完成案件的處理。
針對跨區域突發性環境污染事件，兩地環保部門還創新實施案件協查，接到舉報的一方，可持雙方認可的跨界污染執法證深入對方邊界3公里范圍內，對違法企業先行調查取證。違法事實清楚、證據確鑿的移交企業所在地環保部門進行立案查處，處理完畢后將結果通報另一方。
2014年8月，圍繞共同打擊環境違法犯罪行為，合力推進環境污染整治，實現生態環境的共防、共治、共保，維護交界地區和諧穩定，周村區檢察院主動與鄒平縣檢察院對接，召開了由兩地檢察機關和環保部門共同參加的“四方會談”(以下簡稱“四方”)。
“四方”就如何積極協作查處邊界環境污染糾紛案件，以及如何加大對環境執法行為的法律監督，共同維護環境執法活動的獨立性、嚴肅性和權威性進行了交流并達成共識。
兩地檢察機關和環保部門按照各自的工作職責，嚴格把握檢察機關依法監督、環保部門聯動執法的基本原則，在環境保護聯動執法快速反應機制基礎上，進一步加強合作、強化監管，盡最大努力控制和減少對相鄰地區的污染影響。發生跨界環境污染糾紛和跨界突發環境污染事件時，相鄰區縣在團結協作的同時，做好各自行政區域內的糾紛查處工作。
為避免出現推諉扯皮等問題，“四方”就各自協同合作的工作方法形成了統一意見，細化了治污工作職責分工。
根據“四方”，兩地環保部門進一步建立健全邊界地區環境監測網絡，協商制定環境質量監測方案，重點區域和敏感時期增加監測頻次，及時向各方通報邊界地區環境監測情況;充分發揮基層環保作用，對邊界環境污染糾紛案件積極協商查處;對屬地不清的邊界“土小”企業進行聯合拆除、取締;對危險異物異地傾倒案件積極配合對方調查取證;對肇事企業的整改情況、環境糾紛處理等情況，彼此及時通報，聯合開展督察工作，確保各項行政處罰和整改措施執行到位。
兩地檢察機關嚴肅查辦人民群眾反映強烈的重大環境污染事件背后的職務犯罪，切實加大對涉嫌瀆職犯罪案件的打擊力度;通過以案釋法等形式深入開展預防環保領域職務犯罪工作;強化行政執法與刑事司法的銜接工作，加強對有案不立、有案不移等問題的法律監督;對涉及生態環境的相關案件，及時行使批捕和起訴職能，予以優先、快速辦理。
“四方”還決定，兩地檢察機關、環保部門分別指定1名聯絡員，定期組織召開聯絡員會議，通報相關工作開展情況，確保信息暢通。
兩地“四方”攜手能否消除監管盲區?
環保部門快速反應協查，檢察機關依法監督，合力推動跨區域污染治理
據記者了解到，周村區與鄒平縣交界處有一家“土小”企業，工廠一半坐落在鄒平縣的興安村，另一半位于周村區的八里溝村。由于兩村在上世紀60年代換過地，導致企業的管轄權存在一定爭議。
為徹底取締這一“土小”企業，雙方環境執法人員專門找來一名熟悉情況的老會計來界定兩村地界，產權責任一明晰，立即進行了拆除取締。
有群眾反映周村區南郊鎮八里溝村小型煉油廠排放刺鼻氣味，廢水未經處理直接排放，污染比較嚴重。
經勘查，發現此煉油廠與鄒平縣臨池鎮興安村交界，擅自建設煤焦油生產設備，生產中產生的煙氣直接排放，影響周邊群眾正常生活。
按照跨區域環境污染快速反應協查長效機制，執法人員立即與鄒平縣環保部門聯系，雙方執法人員開展聯合執法，責令煉油廠停止環境違法行為。
隨后，煉油廠按照環保部門要求拆除了煉油設備，對生產場地進行了渣土回填平復。經環境執法人員多次督察后，未發現死灰復燃現象。
兩地檢察機關積極強化聯動執法檢察監督力度，周村區檢察院與區環保分局建立了環境污染事件參與跟蹤監督機制，就跨區污染環保執法情況進行跟蹤監督，合力推動跨區域污染治理。
S246慶淄線是周村區重要過境干線公路之一，承擔著過往濟南、濱州、淄博等方向的繁重交通量，也是鄒平縣貨車運輸的主要路段。
S246線西外環段處于交界處，交通流量大，破損日趨嚴重，來往車輛一過，揚塵漫天飛揚。而過不了幾個月，這條道路將完成升級改造，實現華麗“變身”。
為防治道路揚塵污染，周村區檢察院與區環保分局一方面協調區公路管理部門加大路面沖洗保潔力度，另一方面積極向區政府匯報，組織開展專項治理，查處漏撒車輛，做好S246線大修建設前期的有關工作。
目前，山東省交通運輸廳已批復此路段升級改造方案，工程已于2015年4月份開工建設，預計10月份竣工。
位于周村的淄博第六中學，十幾米遠有條淦河，這條河從鄒平縣流下，穿過周村又流入鄒平，兩個區縣的幾家化工廠就建在河的附近。
多年來，本校學生經常能聞見一股強烈的異味，嚴重的時候水上還飄著“油花”，泛著沫。
根據跨區域環境執法工作機制，兩地“四方”心往一處想，勁往一處使，難題迎刃而解。
山東省宏信化工股份有限公司是一家基本有機化工原料生產企業，主要經營苯酐、增塑劑、不飽和聚酯樹脂、順酐、塑膠手套等產品，公司駐地不遠處就是鄒平縣地界。
跨區域污染治理聯合行動以來，周村區檢察院、區環保分局多次深入此企業進行督導，推動企業污染防治。
為全面治理生產廢水，這家公司在一次性投入2000多萬元建起日處理1000噸廢水治理設施的基礎上，又投入資金對厭氧池、好氧池等主要設備進行了全面改造。圍繞治理化工異味，新建順酐尾氣蓄熱焚燒裝置，將順酐尾氣苯含量降至遠低于人們異味感知的濃度。
企業投資數百萬元新上樹脂工藝廢水四效蒸發預處理系統、增塑劑丁酯工藝廢水三效蒸發預處理系統，棚蓋了產生異味的順酐酸水池、污水收集池、污水處理池等化工異味源，改建了增塑劑車間、樹脂車間和苯酐車間的真空尾氣處理系統，杜絕出現跑、冒、滴、漏現象。
在各點源治理的基礎上，這家企業新上30000m3/h化工異味氣體蓄熱焚燒爐，收集全廠無組織化工異味氣體，送入焚燒爐集中焚燒處理。
鄒平縣深入開展跨區域污染治理聯合行動，其中處于淦河上游的濱州華孟集團投資400余萬元建成了污水處理廠，一諾紡織有限公司的污水處理項目也已投入使用。
在周村區檢察院的建議下，區環保分局先后兩次邀請鄒平縣環保局帶領10余家企業到周村進行交流，參觀大氣環境治理項目，推介污水處理先進適用技術。
今年5月，山東省人民檢察院在全省檢察機關部署了深入開展環境保護行政執法檢察監督專項活動之后，周村區檢察院按照專項行動要求，督促環保部門加大執法力度，對邊界線周邊區域企業加大環保查處和治理力度。
截至目前，兩地環保執法聯動工作組已出動200余人/次，開展了12次集中統一行動，對邊界區域150家骨料企業、64家耐材企業、2家電廠、4家陶瓷企業和11家混凝土企業進行了治理，其中關停60家骨料企業。
跨區域環境污染快速反應協查長效機制，在推動環境質量持續改善的同時，也得到了各級領導的高度重視。
現任山東省人大城鄉建設與環境資源保護委員會副主任委員、時任淄博市委書記周清利在周村區檢察院呈送的《關于治理跨區污染問題的調研報告》批示：此舉充分體現了我市檢察機關對“生態淄博”建設高度負責的精神，用實事說話、有深度。所提建議和對策要與市政府及相關執法部門搞好銜接，形成有效機制，達到依法“刑責治污”的最佳工作效果。
周村區委書記、區人大常委會主任韓昆山對治理跨區污染問題十分重視。他認為，這是周村檢察院圍繞中心、服務大局、主動介入、積極作為、大膽探索的創新型舉措。要在健全完善、落實推進、實踐效果上狠下功夫，從而規范行政執法和企業經營行為，解決困擾兩地居民多年的環境問題。
周村區委副書記、區長陳思林提出，區檢察院創新建立了跨區域環境污染快速反應協查長效機制，既是法律監督職能的延伸，也是為老百姓辦的實事，必將對促進環境治理工作起到重要的推動作用。
在環境保護部、中國法學會日前組織開展的“生態環境法治保障”制度創新事例評選中，周村區檢察院報送的《建立“跨區域環境污染快速反應協查長效機制”》從全國各地報送的324個創新事例中獲得全國“生態環境法治保障”制度創新優秀事例，成為全省檢察機關唯一入選事例。
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