實(shí)施垂直管理應(yīng)分三步走
黨的十八屆五中全提出，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。然而，實(shí)行這一制度涉及相關(guān)法律法規(guī)修訂、政府管理規(guī)程調(diào)整以及人事經(jīng)費(fèi)等具體安排，是牽一發(fā)動(dòng)全身的復(fù)雜系統(tǒng)工程，不可一蹴而就。如何科學(xué)落實(shí)中央確定的改革計(jì)劃，確保達(dá)到預(yù)定目標(biāo)？筆者認(rèn)為，在具體實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)分三步走。
第一，調(diào)研論證，設(shè)計(jì)實(shí)施方案。為落實(shí)好監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，必須打破以塊為主的地方環(huán)保管理體制，在有利于執(zhí)法監(jiān)管的同時(shí)，破解出現(xiàn)的新問(wèn)題。應(yīng)在省級(jí)政府、環(huán)保廳局成立由領(lǐng)導(dǎo)、專家和監(jiān)測(cè)監(jiān)察人員組成的改革機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)具體的制度設(shè)計(jì)和路徑設(shè)計(jì)，拿出實(shí)施方案。
改革機(jī)構(gòu)組成后，要力戒閉門造車，而是應(yīng)進(jìn)行廣泛而深入的調(diào)研。通過(guò)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，找出落實(shí)中央決策過(guò)程中可能遇到的問(wèn)題，形成改革方案。調(diào)研工作應(yīng)包括各相關(guān)領(lǐng)域。如目前正在實(shí)行垂直管理制度的海關(guān)、稅務(wù)、國(guó)土等相關(guān)政府部門；曾經(jīng)實(shí)行過(guò)垂直管理，后來(lái)又恢復(fù)原有管理體制的相關(guān)部門；已經(jīng)探索試行環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)垂直管理制度的省市；省以下地方政府及相關(guān)部門；省級(jí)環(huán)保廳局和市、縣環(huán)保機(jī)構(gòu)等。
調(diào)研要直奔主題、直面問(wèn)題，讓大家解放思想、反映實(shí)情，既要針對(duì)普遍性問(wèn)題，也要研究個(gè)性化問(wèn)題，推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)與基層需求緊密結(jié)合，打通政策制定與基層落實(shí)之間的“最后一公里”。
第二，試點(diǎn)探索，完善實(shí)施方案。《關(guān)于<中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議>的說(shuō)明》要求：“這項(xiàng)改革要在試點(diǎn)基礎(chǔ)上全面推開，力爭(zhēng)‘十三五’時(shí)期完成改革任務(wù)。”因此，試點(diǎn)是推行此項(xiàng)改革不可或缺的過(guò)程。
垂直管理改革試點(diǎn)應(yīng)體現(xiàn)差異性和代表性。從國(guó)家層面來(lái)說(shuō)，試點(diǎn)應(yīng)針對(duì)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的差異、地域面積的差異等，在東、中、西部選取能夠代表不同特點(diǎn)的省、市、自治區(qū)；從省級(jí)層面來(lái)說(shuō)，應(yīng)針對(duì)本省行政區(qū)域內(nèi)不同市、縣（市）情況，確定有代表性的地方先行先試。試點(diǎn)方案不能一刀切，應(yīng)按照分類指導(dǎo)、區(qū)別對(duì)待原則，針對(duì)不同地區(qū)的特點(diǎn)采取不同方案。
第三，面上推開，落實(shí)最佳方案。在充分調(diào)研和試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，可以適時(shí)地全面推開垂直管理制度，這是突破現(xiàn)行環(huán)保體制弊端，消除有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象，增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法統(tǒng)一性、權(quán)威性、有效性的最后一道環(huán)節(jié)。我國(guó)幅員遼闊，各地情況存在一定差異，在落實(shí)這一制度時(shí)尚有較大的探索空間。
各地的實(shí)施方案可以有特色、有差異，但效果必須統(tǒng)一。要科學(xué)劃分事權(quán)，明晰地方政府、相關(guān)行業(yè)管理部門以及環(huán)保部門的職責(zé)，理順三大權(quán)責(zé)關(guān)系，即省環(huán)保廳局與市縣政府在環(huán)境保護(hù)方面的權(quán)責(zé)關(guān)系；市縣監(jiān)測(cè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)與同級(jí)環(huán)保局的權(quán)責(zé)關(guān)系；市縣環(huán)保局與同級(jí)政府及相關(guān)部門在環(huán)境保護(hù)方面的權(quán)責(zé)關(guān)系。要切實(shí)落實(shí)對(duì)地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任，解決地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)，適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域和流域環(huán)境問(wèn)題的新要求，規(guī)范和加強(qiáng)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，從而落實(shí)“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”的法律規(guī)定，構(gòu)建以改善環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向，監(jiān)管統(tǒng)一、執(zhí)法嚴(yán)明、多方參與的環(huán)境治理體系。
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