土壤治理有哪些投資空間？
“土十條”出臺正加快推進，有人預計土壤治理市場將在“十三五”期間蓬勃發展。我們想知道，土壤市場潛力到底有多大？如何挖掘土壤市場潛力？環保企業當何去何從？
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薛濤，北京大學環境學院E20聯合研究院副院長、E20研究院執行院長，資深市政環境產業與政策專家。財政部PPP中心專家庫成員，天津大學特聘講師。在市政環境領域曾有8年采購經驗，12年PPP咨詢及5年市場戰略咨詢經驗，曾為GE及多家上市公司提供咨詢服務。2014年加入E20環境平臺，致力于產業與政策研究、PPP以及企業市場戰略指導等。
對話人：北京大學環境學院E20聯合研究院副院長薛濤
采訪人：本報記者李瑩
土壤治理市場潛力如何？
■對于土壤相關市場前景，要謹慎看待。
中國環境報：“土十條”出臺正加快推進，業界對于土壤治理的關注度也不斷升溫。您認為，土壤治理領域目前處于什么樣的狀態和水平？
薛濤：從技術層面看，目前土壤治理技術在市場化基礎上有欠缺。目前土壤治理主要有兩類：一類是搬土，將污染地塊的土壤轉移填埋或焚燒處理；另一類是治土或養土，通過化學藥劑或者植物治理等方式對土壤進行治理。前者見效快、費用相對后者較低，后者見效慢。總體來看，除了搬土法，這種污染轉移方式以外的其他模式都價格偏高，只有少量企業和科研院所在國家經費的支持下才開展了少許項目。根據統計，2015年市場總規模不超過20億元~30億元。從技術角度來說，很少有公司對自己的技術有著絕對的信心。
從產業主體來看，目前的土壤治理市場尚不規范。其中偶有上市公司，其主要利潤也并非來自土壤治理。沒有好的產業主體，很難有好的市場。目前，一些企業在跑馬圈地，與政府草簽協議的很多，但正式簽協議的卻很少。
中國環境報：那么，您認為土壤治理市場前景如何？
薛濤：我認為，對于土壤相關市場前景，要謹慎看待。從現有條件看，土壤治理領域形成巨大市場的條件尚不成熟。回報模式和資產屬性兩大基本要素，決定了土壤治理本身不會形成很大的市場。
從回報模式上看，土壤治理領域很難建立有效的回報模式。從商業模式角度看，公共服務的回報模式主要分為兩種，一種是受益者付費。比如出租車服務、燃氣供應等，這種模式最為有效。另一種是污染者付費。當受益者付費模式難以建立，依靠強大的政策支持和強迫性外力，也能倒逼污染者為其行為埋單。目前，部分環保市場已經比較成功，如污染處理廠、工業企業污染治理等，就是典型的政策化市場、外部市場，只要政府監管到位，市場就能打開。但是，由于土壤污染涉及方方面面問題，在找到受益者付費模式或找到污染者來支付費用兩方面難度不小，缺乏具體支付主體，政府的財力又十分有限，很難建立適合的商業模式，要想打開土壤治理市場困難不小。
從資產屬性上看，土壤治理不具備資產屬性，很難融資。為什么？這一點很容易理解，為什么掙工資就能貸款買房？因為房子是資產，是抵押物，房主還不起貸款了，還有房子給銀行作抵押。但河流、土壤治理卻完全不同。治理河流、土壤，工程投入很難作為固定資產計入資產負債表。資本市場不認可，難以通過常規金融系統進行債務融資，主要靠政府投資。如果沒有有效的信貸系統支持，沒有大量資本加入，土壤治理就很難形成很大的市場。
地方政府會不會加大對土壤治理的投入？
■錢要用在刀刃上，土壤污染流動性差，很容易被忽視。
中國環境報：地方政府的積極性是否能夠充分調動起來，創新方式、方法，將社會資本引入土壤治理領域？
薛濤：總體上看，環境治理成本支出占有很大比例，地方政府的剛性支付壓力一直很大。錢要用在刀刃上，必然有先后輕重次序的選擇。
“十三五”環保工作的重點是解決人民群眾最關心的問題，不斷改善環境質量。什么是老百姓最關心的問題？污染物的流動性決定其影響力。大氣的流動性最強，發生霧霾誰都逃不掉，所以地方政府對大氣的問題可能最為重視。水的流動性僅次于氣，水體被污染很難被掩埋和隱藏，容易帶給公眾不良感受，引起公眾不滿，制定消除黑臭河流的工作任務和目標正是基于此。而土壤污染的流動性最差，堆在一處不易造成污染擴散，很容易被忽視。我認為，治理土壤污染應是個大治理過程，而不是要馬上投入幾萬億元。應該強調的是風險管控。管控土壤污染風險要通過改變土地使用方式，而不是簡單依靠巨大的資金投入。對污染的土壤要加強監測監控，不讓污染繼續發展。鑒于此，我認為，土壤治理應先監測摸清家底、控制污染趨勢，然后做一些示范項目，找到一些可行的技術，而不是把重點放在立即花大錢上大項目上。
中國環境報：如今，公眾對食品安全問題的重視程度不斷提高，土壤污染關乎食品安全，這會不會從另一個層面推動地方政府加強土壤污染治理？
薛濤：理解中國的環境問題，首先要理解中央與地方政府的事權財權關系。根據新環保法規定，地方政府對當地環境質量負責。也就是說，地方政府是保護和改善環境質量的主體。
我們知道，商品流通是自由的。以鎘大米為例，甲地的大米出了問題，人們可以買乙地的大米，甲地的群眾也可以買乙地的大米。而一地的河道被污染了，這個污染當地百姓看得見、聞得到，無法逃避。食品安全的可排他、可替代性，可能會造成地方政府對土壤污染的重視不夠。
中國環境報：食品安全問題被曝光后，農產品銷量必然會受到嚴重影響，這能不能倒逼當地政府強化土壤治理？
薛濤：這個問題可以從經濟性上來理解。看待地方政府的行為，要理解地方政府的行為邏輯。我們可以將地方政府作為一個人來看，追逐利益是人的天性。就像人一樣，政府也愿意為能夠獲得收益的事情埋單，這可視為是受益者付費的模式，如項目開發、引進企業等。沒有好處的事情，地方政府也不愿意干，如果必須要干，也必須有強大的外力逼著干，這可以理解為污染者付費的模式。
確實，一些地方政府可能因為當地產品的銷售受到影響從而強化治理，形成受益者付費的行為邏輯。這就如同一些地方對城市新區的黑臭水體治理較為積極主動。因為，環境改善直接帶動房地產開發，地方政府能夠獲得更大收益。
但從目前的情況看，土壤污染的治理成本和收益并不對等。所以地方政府通過治理土壤污染提升農產品質量，提高當地收入的意愿并不強烈。在一些高價值的領域，可能會由市場力量按商業逐利模式形成受益者付費的良性循環而打開少部分局部非典型的市場，如部分地區有社會資本參與有機農業中對土壤質量進行改良和提升等。
土壤治理領域的發展方向是什么？
■在污染者付費系統上，打通受益者付費環節。
中國環境報：如您所說，土壤治理領域形成較大市場的條件尚不成熟。那么，您認為土壤治理領域還有哪些投資空間？
薛濤：土壤治理未來的發展方向是在污染者付費系統上，打通受益者付費的環節。我認為，“土十條”出臺后，有以下幾大領域具有一定的投資空間。
一是土壤監測市場，主要是政府購買服務。未來環保工作的走向應該是完善信息系統，逐步擴大信息公開，通過民意倒逼地方政府履行監管職責。“土十條”出臺并全面實施后，應啟動全國土壤污染狀況詳查，繼續組織實施污染土壤治理與治理試點項目，建立規范的污染場地聯合監管機制。要防控土壤污染首先要布設足夠的土壤檢測點位。只有這樣，才能準確了解工業園區的土壤污染情況，及時發現污染偷排入地下等問題。現在的土壤監測點位布設遠遠不能滿足需要。由于土壤的監測點位布設需要深入地下，存在一定技術難度，且工作量較大，需要社會力量加入。
鑒于此，我認為，土壤污染防治領域PPP市場最大的空間在于政府購買服務，主要是監測服務，幫助政府摸清家底，如建立工業園區的土壤監測點，完善土壤信息系統、建立大數據平臺。這將能夠形成幾百億元的市場。
二是通過明確土壤標準，倒逼城市灰地的治理。可以通過完善國家的土地開發利用標準，對土壤開發提出剛性標準，如住宅開發需要達到什么樣的土地標準，倒逼政府在拍賣土地使用權之前，對無人治理的城市灰地進行治理。也可以在具備受益者付費商業化模式的局部，實現土壤治理公司和房地產開發公司有效合作，房地產開發商付費，在土地質量、海綿城市方面，通過治理同時達到要求。
這部分市場主要是源于受益者的需要。一個需要面對的現實是，我國土地開發一二級市場價值流程斷裂，一級開發是土地拆遷平整，二級開發是通過土地招拍掛獲取土地。目前，我國對一級市場公司的收入比例有明確的限制，所以，企業很難在土壤治理過程中獲得收益，要改變這一狀況，需要在制度上有所突破。
三是有機農業領域企業自發進行土壤治理，可能形成一個顛覆性的土壤治理市場。這部分公司既不是環保公司也不是農業公司，它們具有強大的產業鏈前伸和后延能力。如倉儲、物流、銷售等，能夠通過移動互聯方式，打破割裂的流通環節，將好產品銷售出去。目前，新農業領域很多公司正在嘗試。這種企業自發改善土質，通過產品銷售回收土壤治理成本。這種經營性開發替代環保支出的模式，是環境治理中最為鼓勵的模式，是未來的發展方向。在這方面，政府要進行鼓勵，比如，完善認證標識系統、強化信息公開。這是純市場競爭市場，市場總量無法統計。即便是在西方，土壤治理也屬于投入產出比較低的領域。
四是強化工業追責，倒逼企業為土壤污染埋單。我們剛剛談到，很多土壤污染治理之所以難，是因為常常沒人埋單，找到了埋單者，就可以形成污染者付費的商業模式。國家形成了對土地的嚴格全面監管，土地的第三方治理市場就會打開。
例如，國外對土地污染實行終身追責，工業企業必須經常向國家報告企業土地的污染情況。如果想要流轉，就必須將土地治理到一定程度。而我國現在還沒有土地污染的追溯系統，這就造成大量污染場地無人為治理埋單。一旦建立追溯系統，企業就會將把土地污染的成本納入總成本，或建立土地治理基金，或主動對土地進行治理。只有將環境成本內化為企業成本，最終由消費者埋單，才是最健康的發展模式。
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