新環保法及格了，但不要高估它的成績
被稱為史上最嚴厲的新《環境保護法》自2015年1月1日施行后成效如何？5月23日，由中國政法大學、中國人民大學、山東大學等6所高校的環境法學專家組成的“新《環境保護法》實施情況評估課題組”發布了《新<環境保護法>實施情況評估報告》。
環境保護和GDP增長的矛盾仍很突出
報告對新《環境保護法》2015年實施情況進行分析稱，一年來，新《環境保護法》實施效果明顯，各項主要環境管理制度和重要法律措施得到有效執行和遵守，環境治理成效明顯，但環境保護和GDP增長的矛盾仍然突出，配套法律的出臺、環境執法能力建設、政府部門之間的配合以及公眾對環保事業的參與度等方面，仍存在大量問題。
“按日計罰”“查封扣押”“環評區域限批”“行政拘留”和“限產停產”等新增措施的嚴格執行，是新法實施一年來的亮點，這些“鋼牙利爪”解決了多年“有令不行”的頑疾。
評估報告顯示，一年來，環保部使用環評區域限批占9年限批總數的16.7%，各省級環保部門共使用環評區域限批125次，全國共實施查封扣押4191件，適用停產限產措施案件3106件，實施按日連續處罰案件715件，罰款數額56954.41萬元。經抽樣調查，實施按日計罰后，處罰后的改正率在85%以上，部分地區甚至達到95%以上。犯罪案件移送措施成為環境執法的堅強后盾，2015年全國實施移送行政拘留2079起，移送涉嫌環境污染犯罪案件1685件，實現了“損害擔責”，有效打擊了環境犯罪行為。
全國政協社會和法制委員會副主任呂忠梅稱，這份評估是在展示新《環境保護法》的牙齒是否鋒利。呂忠梅說：“從評估報告來看，新法實施一年，它的成績及格了，但不要高估它的成績。一年內想把目的都達到，是不可能的。”
據課題組牽頭人中國政法大學教授王燦發介紹，此次評估數據主要來自各級環境管理部門網站的公開資料，課題組還通過召開座談會取得樣本，并對部分人群進行了問卷調查，對部分專家學者的研究報告、論文、新聞媒體的報道進行了數據梳理。
評估報告顯示，重點環境管理制度實施成效明顯，尤其是在信息公開和督察領域，取得了較顯著的成績。新法實施以來，國家不予環評審批項目占總數13.2%，涉及總投資1170多億元，各省對32%的未批先建違法項目不予補辦手續，這是過去難以見到的比例？缧姓䥇^聯防聯控制度效果明顯，特別是對“9·3閱兵”期間北京空氣質量起到顯著作用。但評估報告同時提到，目前總量控制和排污許可證制度執行未帶來明顯變化。
新《環境保護法》第五十三條規定，公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利。課題組通過數據分析發現，政府在環境信息公開方面做的較好，其中環保部作出了表率。大多數地方人民政府環保部門也能夠依法及時公開環境信息，特別是空氣質量信息，而在水體質量方面，沒有作到實時公開，采用的是月報或季報的方式。另外，數據顯示，尚有36%的樣本城市尚未公開本城市重點排污企業的名單。
政府態度影響公眾參與度
新法還規定，公民、法人和其他組織發現任何單位和個人有污染環境和破壞生態行為的，有權向環境保護主管部門或者其他負有環境保護監督管理職責的部門舉報。
在公眾參與這一重要環節中，課題組發現，新法實施以來，公益訴訟案件數量較少、舉報數量較少。
評估報告顯示，就目前收集的數據，過去一年共有42起有完整案情的環境公益訴訟案件，總量偏少，地域分布很不均衡，沿海城市較多，中西部城市相對較少。其中貴州公益訴訟案件較多，共有12起。
山東大學法學院教授張式軍認為，出現這樣情況的原因是多元的，政府對公眾參與環保行為的態度等因素，會影響著公眾的參與度。
“新《環境保護法》對公益訴訟主體資格的限制太嚴，另外，民間環保組織作為公益訴訟原告需要承擔高額費用。”蘇州大學王健法學院副教授馮嘉介紹。
課題組提出，營造一個寬松的環境更利于公眾的訴訟監督，建議拓寬環境公益訴訟對象范圍，增加公益訴訟種類，放寬公益訴訟原告人資格限制，從經費上支持環保社會組織提起環境公益訴訟。
基層執法力量不足，不同部門間缺乏協作
課題組分析發現，目前新法實施面臨著諸多問題。
許多地區環境保護與GDP增長之間的矛盾仍然很突出。張式軍認為，淘汰產業結構落后的企業，或對它們進行轉型，并不是一朝一夕可以完成的。“在去產能的過程中，很多大型鋼鐵企業如今成為僵尸企業，這些企業養著大批職工，不能關，也不能搬。沒有地方愿意接收一個污染巨大的企業，而大量職工如果失業，也會對社會穩定產生一定影響。”張式軍說，環保優先與經濟增長的矛盾是一個長期痛苦的存在。
評估報告顯示，環境執法機構的執法力量嚴重不足，環保執法力量及相應的執法技術、手段和經費呈現“倒金字塔”形，基層環保部門難以承擔繁重的執法任務。
張式軍介紹，國家和省級環保部門特別是國家環保部門執法能力強，相應的配套技術和經費充足，但隨著環保部門級別下降，力量逐漸減弱，有些地方的環保部門甚至只有一個工作人員。很多污染企業、尤其是小型污染企業分散在農村，而基層的環保執法力量薄弱，造成新法實施效果大打折扣。
對于政府部門如何協調執法問題，評估報告顯示，目前條塊分割的環境管理體制，仍使得政府不同部門之間在環境保護監督管理方面缺乏協調配合，限制了一些環境管理制度和措施的實施。
制定配套法律，實施環境執法機構垂直管理
評估報告對改善和提高新《環境保護法》實施效果提出了建議。
課題組認為，要抓緊制定和出臺新《環境保護法》的實施配套法律法規。呂忠梅強調，新法本身是一個綜合性、原則性很強的法律，需要相當多配套的法律共同推動環境保護工作。評估報告建議制（修）訂《水污染防治法》《海洋環境保護法》《土壤污染防治法》，出臺《排污許可證條例》《環境監測條例》，保障環保的方方面面都得到法律的覆蓋。
課題組提出，要加強環境執法機構能力建設，健全不同部門執法合作機制。建議盡快實施省以下環境執法機構垂直管理，以明確環境執法機構的行政執法地位；建議適度增加執法人員編制，改善執法裝備條件，保障執法經費；加強各有關執法部門協調配合，實現統一監管、分工負責。
在環保督政問責方面，課題組認為，要讓地方黨委、政府真正落實環境保護責任。制定規定，健全完善督政問責的對象、范圍、條件、程序、責任承擔方式等。同時加大環境信息公開的力度，進一步發揮社會和公眾的監督作用。
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