中國環境健康面臨的問題及國外經驗借鑒
[摘要]中國在環境污染物的治理方面取得了一定進展，但是由于環境污染的多樣性、復雜性、潛在危險性和治理長期性等特點，應借鑒國外在環境健康方面的先進經驗，盡快加強我國環境健康管理體系的建設。以民眾健康為核心目標，制定環境與健康法，確立完善的環境健康管理體制；建立完善監管體制機制，健全國家和地方各級環境與健康部門的協調機制；建立環境與健康全過程控制機制；構建以環境與健康風險評估為核心的制度體系；構建環境健康損害賠償制度；加強環境與健康的科學研究，增強國際合作交流。
[關鍵詞]環境健康；管理體系；經驗借鑒
隨著社會經濟的飛速發展和人民生活質量的持續提升，環境健康問題受到全球各國的高度關注。嚴重的生態環境問題給人民群眾帶來了極大的健康危害。據世界衛生組織統計，在全球范圍內,24%的疾病負擔和23%的死亡可歸因于環境因素;從區域差異來看，發達國家只有17%的死亡可歸因于環境因素，而發展中國家則可達25%。[1]具體而言，環境健康是指研究自然環境和生活環境與人群健康的關系，揭示環境因素對人群健康影響的發生、發展規律，為充分利用環境有益因素和控制環境有害因素提出衛生要求和預防對策，增進人體健康，提高整體人群健康水平的科學。
目前，中國生態與環境狀況堪憂，破壞嚴重。中國已成為世界上第一大SO2和CO2排放國，土地沙漠化不斷擴展，垃圾圍城現象普遍，大氣和水污染問題嚴重，水土流失難以遏制，耕地資源和生物多樣性減少，森林資源供不應求，同時中國也是世界三大酸雨區之一和世界21個貧水國之一。盡管中國已經在環境污染物的治理方面取得了一定進展，但是與發達國家相比，在管理體制、法律法規、標準建設和技術支撐等方面還存在較大的差距，而且由于中國面臨的生態環境問題是在短期內集中體現和爆發的，環境污染問題表現出顯著的多樣性、系統性、復雜性、潛在危險性和治理長期性等特點，現有的環境健康工作很難解決目前凸顯的問題。特別是在未來全球變暖的大背景下，中國還將同時面臨快速城鎮化、能源匱乏、資源短缺、水資源危機、糧食安全及環境質量進一步惡化等諸多挑戰，這也會進一步加劇環境健康風險，嚴重影響中國的生態文明建設和小康社會目標的實現。因此，借鑒國外在環境與健康方面的先進經驗，對中國應對環境與健康問題具有非常重要的意義。
一、中國環境污染與健康現狀
（一）環境污染的健康效應
1.空氣污染的健康效應
空氣污染的主要來源包括效率低下的運輸方式，家用燃料和廢物焚燒，燃煤電廠和工業活動等。中國大氣污染嚴重，而且對人體健康造成了極大的影響。世界衛生組織于2016年9月公布關于空氣污染暴露與健康影響的國家估算顯示：2012年中國由空氣污染引起的死亡達到100萬例，其中近45%死于中風，25%死于缺血性心臟病，還有22%死于肺癌。[3]另外，室內空氣污染程度比室外空氣污染要嚴重得多，對人體健康造成極大的損害，特別是婦女和兒童。世界衛生組織2014年的報告顯示室內空氣污染每年導致430萬人死亡,而室外空氣污染則每年導致全球370萬人死亡。[4]
2.水環境污染的健康效應
水環境污染來源主要包括生活污染、工業污染和農業污染。全國5118個地下水水質監測點中水質為優良級的比例僅為9.1%，較差和極差級的比例為61.3%。[5]水體的污染可以通過飲用、空氣和食物鏈等多種途徑對人體的健康產生極大的危害，特別是地下水污染問題已成為中國最嚴峻的環境隱患，廣大農村地區的地下水已受污染，近年各地屢屢曝光的“癌癥村”、很多鄉村集中爆發的大病怪病，多與土壤與地下水被毒化有關。[6]
3.土壤污染的健康效應
土壤污染是在經濟社會發展過程中長期累積形成的。全國土壤污染狀況調查公報結果顯示：全國土壤總的點位超標率為16.1%，土壤環境狀況總體不容樂觀，部分地區土壤污染較重，耕地土壤環境質量堪憂，工礦業廢棄地土壤環境問題突出。土壤污染物主要包括農藥殘留、重金屬和放射性物質等，這些污染物被土壤吸收后通過食物鏈傳導進而對人體健康產生影響。以重金屬鎘為例，目前全國范圍內土壤的鎘含量普遍增加且污染嚴重，在西南地區和沿海地區增幅超過50%，在華北、東北和西部地區增加10%~40%，最終導致稻米含鎘含量超標，嚴重危害公眾健康。[7]
4.氣候變化對健康的影響
全球氣候變暖是人類活動和自然共同作用的結果。氣候變化不僅影響大氣、水、土壤和人居環境的變化，而且還會通過其他多種途徑對人體健康產生損害，比如：氣候變化會改變高溫熱浪等極端天氣事件的發生頻率和強度、影響氣候敏感性傳染病和非傳染性疾病的分布與流行以及糧食安全和海平面上升等。根據WHO的估計，在2030年和2050年之間，氣候變化將會每年導致250000人~38000人死于高溫，48000人死于腹瀉，60000人死于瘧疾，95000人死于營養不良。[8]
（二）經濟損失巨大，環境成本加劇
嚴重的環境污染對中國造成巨大的經濟損失。2007年，世界銀行的數據顯示中國每年因環境污染導致的經濟損失達6000億至18000億人民幣，占GDP的5.8%，其中醫療衛生費用占GDP的3.8%。環境經濟的可持續發展壓力巨大，中國環保部環境規劃院研究表明：2010年環境污染所帶來的損失達11000億元，占當年GDP的3.5％（除去醫療衛生費用）。[9]
（三）中國環境健康治理現狀及存在的問題
中國環境健康問題研究始于20世紀。近年來，由于中國環境與健康問題嚴重性日益體現，政府也相繼頒布和修訂了《中華人民共和國環境保護法》《大氣污染防治法》《環境噪聲污染防治法》《海洋環境保護法》《環境影響評價法》《水污染防治法》等一系列法律法規，編制并實施了《水污染防治行動計劃》《大氣污染防治行動計劃》《土壤污染防治行動計劃》《環境與健康行動計劃》等，制修訂了水、土壤、大氣等環境質量標準。相關部門也制定了《衛生部、國家環保總局環境與健康工作協作機制（2006）》《國家環境與健康行動計劃（2007—2015）》《國家環境保護“十二五”環境健康工作規劃》，《重金屬污染綜合防治“十二五”規劃》等專門針對環境與健康的規劃。特別是新修訂的《環境保護法》第39條明確規定：“國家建立健全環境與健康監測、調查和風險評估制度；鼓勵和組織開展環境質量對公眾健康影響的研究，采取措施預防和控制與環境污染有關的疾病。”該規定初步體現了健康優先、風險轉向與整合取向的特點，標志著中國由基于污染防治的環境規制向基于健康保護的環境規制過渡。[10]但是，由于中國環境健康工作起步較晚，現行的法律法規、標準體系，以及新出臺的《環境保護法》第39條的規定也僅是環境健康規制的綱領性條款，沒有對專門立法具體化，因此導致了與國家現有健康問題銜接不夠，環境與健康管理體系尚未真正地建立，這在很大程度上阻礙了有效的環境與健康管理體制的建立。突出表現在以下幾個方面：1.環境與健康監管體制難運行。國家層面工作體制尚未制度化。2.管理手段不能適應風險管理。管理模式難以有效提示風險，規劃作用薄弱，環評評價缺乏健康風險的評價內容，監測機制和信息機制落后，缺乏科學決策、考評、問責機制。3.公眾參與嚴重不足。信息公開嚴重不足，參與平臺、參與機制和參與能力不足。4.法律責任追究不力。違法成本低，責任追究不嚴，司法功能不彰。
二、國外環境健康經驗借鑒
隨著社會經濟的發展，環境健康問題日益受到世界各國的關注，美國、韓國和日本以及歐盟在環境與健康領域積累了豐富的經驗，在制定環境與健康戰略目標、構建政策法規體系、科學研究等方面都有了深入的研究和探索。而且這些國家基于自身強大的科技支撐和雄厚的經濟實力，形成了完善的環境與健康的制度管理體系，可以有效地推動環境與健康管理政策的實施。相比較而言，中國環境與健康工作起步較晚。盡管中國與歐美等西方發達國家在法律文化上存在較大的差異，二者屬于截然不同的法律體系，但是，這些國家在環境與健康領域方面取得的先進經驗對中國構建健全環境與健康的管理體系仍具有非常重要的借鑒意義。
（一）明確立法目的，制定環境與健康法
為了系統地實施以居民健康為核心的環境健康政策，韓國于2008年3月制定了《環境健康法》，并在2014年進行修訂。現行的《環境健康法》在第1章第1條明確規定：“為了預防和維護公眾健康和生態安全，減少健康危害，評估、識別和監測環境污染和有毒有害化學品等對公眾健康以及生態系統的影響和損害，制定本法。”該法確立了以民眾健康為核心目標的立法理念，將現代環境法的可持續和環境權等理念貫穿始終，是世界各國在環境健康領域第一部系統的環境與健康立法。該法以維護公眾健康和生態環境安全為目的，規范了環境健康管理的政府職責分工，將憲法中“環境權”和“健康權”的概念具體化，并在第3章中規定了要進行與環境相關的人體健康影響的預防和管理；國民環境健康基礎調查、環境相關健康影響的流行病學調查、健康影響評價請愿、政府對環境相關疾病的職責分工、環境健康指標、環境健康信息和統計管理等內容。[11]
（二）確立優先保護原則，明確優先保護領域
為了確保環境與健康戰略政策得到充分有效的實施，各國制定了優先保護原則，并明確了優先保護的領域。例如：韓國的《環境健康法》第4條明確規定，為了促進環境與健康，應當遵循“應當優先重視對暴露在環境風險因子中的易感人群例如兒童，以及在環境嚴重惡化地區的居民；易受環境危險因子影響的易感人群，應當被允許參加相關政策的決策過程，以獲得包括風險信息在內的相關數據”等基本原則，并設立了“保護兒童健康”專章，嚴格規定了兒童活動區域的風險評價管理和兒童產品中有毒等風險物質的使用控制，并要求環境部應當建立與公布影響兒童健康的環境毒性因子的風險信息數據系統等。美國《超級基金法》或《綜合環境反應補償責任法》通過國家重點場地名單（NPL）對全國范圍內污染最為嚴重亟須國家優先清理的污染場地予以列明，作為環保署及地方環保機構優先清理和重點防控的對象，以確保美國的環境與公眾健康安全。
（三）建立以環境與健康風險評估為核心的制度體系
環境健康風險評估是風險管理的主要內容，風險評估的結果可以綜合政治、經濟、法律等信息，制定相關政策，最大限度地保護公眾健康，有效地降低環境污染對人群造成的健康風險，促進對環境與健康風險實施有效的管理。其結果也可以為媒體及公眾進行風險交流提供數據支撐。[12]韓國和美國在環境健康風險評估及管理方面具有幾十年的歷史經驗，韓國《環境健康法》設專章規定風險評價制度，開展風險評價是環境部的法定義務。1983年，美國國家科學院制定了“風險管理”策略，將環境與健康風險管理分為兩個階段，即風險評價與風險管理，并提出了人群健康風險評估的經典模型，明確了健康風險的評價步驟，即風險評估“四步法”，包括危害識別、劑量-反應關系、暴露評價和風險特征。這一風險管理框架得到了許多國家的認可，加拿大、澳大利亞、荷蘭等國環境立法予以采納并實施效果良好。美國和加拿大建立的和環境與健康風險評估制度相關的法律包括：《聯邦政府風險評價：管理過程》《美國環境健康風險管理框架》《環境決策中的風險評估與風險管理》《生態風險評價指南》《理解風險：民主社會的決策指南》《超級基金風險評價指南（第一卷）：人體健康評估指南》《超級基金風險評價指南（第二卷）：環境評估手冊》《加拿大環境健康風險管理入門手冊》《生態風險評估：一般指南》。
（四）建立環境與健康風險溝通機制，促進信息公開，增強公眾參與度
嚴重的環境健康問題正在成為經濟社會矛盾爆發的載體。“十一五”期間發生的232起較大環境事件中，56起為環境污染導致健康損害事件，超過1/3發展成為群體性事件，因此加強環境與健康風險的交流溝通至關重要。強化環境與健康基礎知識，科學對待環境健康風險，促進信息公開，增加公眾參與是建立環境與健康風險溝通機制的重要內容。美國于1986年頒布《危機應急計劃和社區知情權法案》，規定“社區知情權”，要求建立政府環境信息公開系統，促進環境與健康風險信息在政府、企業與民眾等相關者之間的交流，以保障公眾知情權的方式穩定公眾的情緒。事實上，“公眾參與”在美國環境法中無處不在，而且具有包括投票、游行、請愿、游說、給報刊編輯寫信、辯論、參加聽證會、要求獲取政府信息、組成公民顧問團，甚至提起訴訟等在內的多種方式。公眾參與將公眾所享有的環境信息知情權、參與權和司法救濟權等具體細化到《清潔空氣法》《清潔水法》《資源保護與恢復法》和《綜合環境應對、賠償與責任法》等多部法律中，通過公眾參與，可以使公眾充分表達與聯邦機關相同或不同的意見，使聯邦機關能夠充分了解其行為對不同背景的公眾造成的不同影響，促進聯邦機關與公眾之間的溝通與了解，推動聯邦機關做出更好的決策，建立政府與公眾之間的信任，為公眾支持聯邦機關的行為提供了公眾基礎，并有助于實現環境公平。[13]
（五）明確環境與健康損害責任
環境污染會對人體健康造成損害，因此必須明確辨別環境與健康損害的責任及賠償范圍和額度并進行民事或行政補償。日本1974年制定了專門的《公害健康損害補償法》，實行“污染者負擔原則”，由日本環境恢復和保護局（政府機關之外的專門機構）負責向固定污染源（工廠）征收賠償款以及向移動污染源（汽車）征收稅負的方式獲得資金，同時由中央及地方政府承擔健康和福利服務的部分費用。損害賠償范圍廣泛，包括：醫療費、殘廢救濟金、兒童撫養費、治療補貼、葬禮補助、幸存者補償等，并采用公害病區域劃定方法對相關公害病進行認定確定所屬補償領域，指定地區的郡縣必須為患者提供健康和福利服務，幫助已確認受害者康復、維持和提高他們的健康。美國并未針對環境與健康損害賠償制定專門立法，但基于在成文法體系中《超級基金法》《聯邦侵權賠償法》《聯邦雇員補償法》以及相關典型判例，形成了一套行之有效的環境健康損害賠償法律機制，并將人身傷害、精神損害、醫療費用、收入損失等納入環境健康損害賠償范圍，而賠償額度的確定主要考慮賠償比例、賠償限額和懲罰性賠償等因素。[14][15]
三、對中國環境健康管理工作的建議
如上所述，中國環境健康工作面臨著巨大的挑戰。基于國外在環境健康領域累積的先進經驗，特對中國的環境與健康工作提出以下建議：
（一）以民眾健康為核心目標，制定環境與健康法，確立完善的環境健康管理體制
以維護公眾健康和生態安全為目標，基于健康風險防范和優先保護為基本原則，采取單獨立法的形式，制定環境與健康法，完善環境健康管理體制，規范政府和企業的管理職責和義務，制定環境健康基礎調查與風險管理制度，識別優先保護領域，建立風險溝通機制，增加公眾參與度，促進環境與健康信息的公開，進一步推動環境與健康相關政策的有效實施。
（二）建立完善監管體制機制，健全國家和地方各級環境與健康部門的協調機制
進一步健全政府環境與健康職能及體制機制。中央層面：升級現行國家環境與健康領導小組，明確相關部門的環境與健康綜合管理職權，建立部門協調、協同機制，完善信息共享、綜合決策機制；地方層面：建立健全省、市級環境與健康機構或人員，明確各協同部門職責、共同承擔責任，建立環境與健康政府績效考核和問責機制。
（三）建立環境與健康全過程控制機制
基于環境與健康相關法律法規體系，構建環境與健康問題的全過程控制機制。通過污染物質排放—環境介質污染—人類暴露—健康危害的四階發展過程，建立環境與健康管理目標，明確污染來源，科學評估環境與健康風險，加強環境監管，削減環境污染，健全污染暴露評價體系，降低人體對污染物的暴露風險，防止和減少由環境污染引發的人體疾病和公共醫療衛生事件，提高疾病治療能力。并且要科學識別不同環境污染情景下環境健康傳導鏈中目標污染物、目標區域、主要介質、潛在暴露途徑、目標人群、健康效應等六大特征，合理制定環境健康危害調查技術方案。建立環境與健康的相關制度標準體系，包括：環境與健康綜合規劃、評價標準、調查與監測、環境危險因子的風險評價、新技術和新物質的環境與健康評價、規劃和建設項目的健康影響評價制度、特定地區和特定人群的環境流行病學調查、信息的收集管理、信息的公開、兒童等易感的優先保護、環境與健康突發事件的應對、環境與健康損害法律責任。
（四）構建以環境與健康風險評估為核心的制度體系
以民眾健康和生態安全為核心，建立環境健康風險評估為核心的全過程管理制度體系。建立環境健康風險評估為基準的規范和標準制度，開展全國范圍內的標準化培訓；制定環境風險因素的排查與識別措施，構建環境風險源分類分級管理系統；大力加強環境健康風險交流及風險管理方面的研究與應用，促進政策的制定；基于環境健康風險全過程管理的實施，制定事故前防范、事故中應急處理和事故后恢復的三級風險防范與應急體系，避免或降低環境與健康危害，促進環境質量的提升和生態文明社會的建設。
（五）構建環境健康損害賠償制度
建立完善環境健康損害賠償的法律制度，彌補中國在環境污染健康立法中人身損害鑒定法律制度的缺失，準確識別環境污染與健康損害的因果關系，完善環境污染與健康損害因果關系認定制度，確定賠償范圍和賠償額度，制定能準確鑒定損害的法律法規和衛生技術規范等，進一步明確環境與健康的損害責任，以確保受害人能得到及時全面賠償，促進環境與健康政策的有效實施。
（六）加強環境與健康的科學研究，增強國際合作交流
設立重大科研項目，針對中國面臨的霧霾、水和土壤等重大環境健康問題開展研究；研發基因工程、納米技術等最新的技術和方法，促進在環境與健康研究領域的運用和發展，為中國環境健康政策制定提供依據。加強國家合作，重點開展空氣污染、水環境污染、土壤污染、糧食食品安全以及氣候變化與健康等領域的法律法規標準制定、技術研發和管理經驗交流，促進中國環境與健康領域政策的有效實施。
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