巨變之年即將到來 垃圾發電如何破解圍城的悖論
垃圾處理和垃圾管理即將迎來巨變之年；而多重難題困擾的垃圾發電仍亟需破解圍城的悖論。
在中國600多座大中城市中，2/3的城市正在遭遇垃圾圍城的困局，環境壓力步步緊逼之下，垃圾焚燒發電項目紛紛上馬。垃圾發電因具有減量化、無害化和資源化等特點和優勢，成為我國垃圾處置的主流方式之一。
從2012年開始，政策利好頻現，垃圾焚燒發電執行全國統一發電標桿電價0.65元／千瓦時，垃圾焚燒廠得到高利潤的補貼電價、垃圾處理費等支持。政策驅動加上誘人投資回報率使之成為一座巨大的“金礦”，業內掀起一股投建潮，迎來垃圾發電的“黃金時代”。
如今，盈利水平狂飆突進的垃圾發電產業發展速度堪與GDP增速匹敵。數據顯示，2016年，我國垃圾發電行業利潤總額為21.07億元，同比增長9.91%，已然成為我國經濟高速發展的一個縮影。今年9月中旬，短短一周內，上海環境、偉明環保、光大國際簽署的4個生活垃圾焚燒項目完成簽約。據不完全統計，2016年，垃圾焚燒發電中標/簽約項目約為147個，是2015年的兩倍。
然而，這門上馬三十余年、被認為是整個固廢領域乃至環保行業的寵兒，同時深受政策影響的特殊生意，表面一片紅火之下，實則暗流涌動。
隨著我國城市生活垃圾產量每年8%—10%的速度增長，預計到2020年，我國城市垃圾產量將達約3.23億噸。面臨龐大垃圾量的同時，2015年，“可再生能源補貼”走向拐點，數據顯示，2016年可再生能源補貼缺口已經達到600億元。補貼乏力之下，行業預測，急速走向垃圾全燒時代的垃圾發電或將于2020年迎來由半市場化走向完全市場化、市場趨于飽和，以及垃圾處理與垃圾管理的巨變，逼近產業危機前夜。
乘著政策東風起飛易，而將熱潮常態化難。受制于暴漲的垃圾量、垃圾分類推進緩慢、飛灰懸而未決、糾葛的利益鏈條、公眾的反彈情緒、“裝、樹、聯”新政愈發嚴苛的環保追責等多重難題困擾的垃圾發電亟需破解圍城悖論。
源頭分類困局——專項資金哪兒去了？
低指標垃圾是焚燒廠產生環境問題的根源，我國推行垃圾分類難，源于先天不足。相較于國外嚴格的垃圾分類、較好的品質和物料穩定性，我國垃圾存在差距，尤其在垃圾含水率方面可謂是“天壤之別”。高水分、高廚余，“兩高”垃圾是我國垃圾分類面臨最棘手的問題。
我國垃圾最主要的構成部分是廚余，垃圾品質較低，焚燒困難，容易水分浸入，使得原本可以再生的其他資源變成污染物。“我國廚余垃圾占比超過60%，有的地方甚至超過70%到80%。但是歐美國家的垃圾最主要的是紙張，廚余垃圾只占25%。”清華大學環境學院教授劉建國在E20環境平臺等聯合舉辦的2017（第五屆）城市垃圾熱點論壇上表示，“因為這樣一個巨大的差異，我國的垃圾第一個特點就是濕，含水率很高，第二，就是容易臭，容易腐爛。”這成為生活垃圾分類和生活垃圾處理的痛點，也成為垃圾必須分類的原因之一。
除了先天不足，垃圾源頭分類工程并不簡單。我國垃圾分類已步入前端制約后端的發展階段，前后兩端唇齒相依，分類處理系統各個環節必須配套銜接，環環相扣，如若做不好垃圾源頭分類，混合垃圾將導致分類處理的設施無法高效運行，分類收集、分類運輸，成本與效率將大打折扣。
“我們的設施建設不夠，清運體系和再生資源體系中間是斷開的。做垃圾分類的這幾年，沒有注重運輸，收集、運輸、處置，沒有真正的給老百姓一個交代，往往出現垃圾分類，又混了，傷了一部分民眾的心。”循環經濟科技成果轉化促進中心副主任曲睿晶對《能源》雜志記者表示。
在曲睿晶看來，可再生資源價格與垃圾分類掛鉤，利益驅動乏力也是導致垃圾分類進展緩慢的重要原因之一，“可再生資源價格是變動的，而填埋的費用以及填埋和焚燒的補貼是不變的，1噸垃圾就是按照280度電算，這就導致可再生能源價格低迷的時候，大家對垃圾分類缺乏積極性。”
而更令人困惑的是，政策推動力可謂是重錘出擊，中央專項資金早已撥款，中央和百姓對垃圾分類熱情高漲，為何垃圾源頭分類遲滯不前？造成源頭分類困局的原因，或許不能只歸咎于我國垃圾存在的先天不足，以及政府更多的對末端處理給予補貼，而忽視源頭分類的管理邏輯。
在政策層面，中央部門于17年前就開始著手推動垃圾源頭分類。2000年，北京、上海、廣州、深圳等8個城市被確定為生活垃圾分類收集試點城市，正式拉開了我國垃圾分類工作的序幕。2015年9月，中共中央政治局審議通過的《生態文明體制改革總體方案》明確提出，“加快建立生活垃圾強制分類制度，對低值廢棄物實行強制回收”。垃圾強制分類首次出現在黨中央制定的生態文明體制改革文件中，足可以看到黨中央對垃圾分類問題的重視。
去年6月，《垃圾強制分類制度方案（征求意見稿）》發布，要求到2020年，實施生活垃圾強制分類的重點城市，生活垃圾分類收集覆蓋率達到90%以上，生活垃圾回收利用率達到35%以上。
同年12月21日，習近平總書記主持召開中央財經領導小組第十四次會議，強調普遍推行垃圾分類制度，這被認為是中央將垃圾管理由末端治理向源頭分類管理思路上轉變的重要拐點。“由中央財經領導小組主導這個政策，加大了財政在垃圾分類上的支持，彰顯出我們國家做好垃圾分類的決心，”曲睿晶對《能源》雜志記者闡釋道。
在資金層面，國家可謂出手闊綽，“十二五”期間，國家為垃圾分類劃撥專項資金200億元，“十三五”期間，國家安排專項分類資金94億元。然而5年過去，既出錢又出力的政策熱情高漲，卻僅催生出瘋狂布局的垃圾焚燒發電者，垃圾分類仍處于龜速前進的尷尬局面，不禁令人質疑國家垃圾處理補貼資金到底花去哪兒了。
一位不愿具名的業內人士向《能源》雜志記者透露，垃圾分類分不動，藩籬更難以破除，源于住建部和環保部“雙龍治水”的部門利益糾葛。“按照目前城市每年2億噸產生量估算，其中可再生資源約400億，如果進行清潔分類增值再生產，翻一番就是800億元的市場規模價值。”不理順其中邏輯，垃圾危局、亂局還將持續。
飛灰問題懸而未決
今年5月，吉林市檢察院接到吉林市環保局移送線索，稱吉林市雙嘉環保能源利用有限公司和吉林市洪郡貨物運輸有限公司存在非法填埋危險物導致環境污染。5月9日，上述兩企業因明知其填埋的固體廢物中含有害物質，仍非法轉移處置飛灰螯合物被訴上法庭。公益訴訟人稱，非法填埋導致污染面積達3718平方米，區域內飛灰及其攪拌混合物的重量約22785.5噸，爐渣重量達7912.2噸。
非法填埋、轉移、不規則處理及利用飛灰的事例并不罕見。公開信息顯示，2017年5月，安徽省環保廳官網公布了全省12座在運行垃圾焚燒廠存在的環境問題，涉及飛灰問題。2016年，云南、黑龍江兩省對轄內垃圾焚燒發電企業專項檢查發現，絕大部分企業或多或少存在環境違法問題，而飛灰非法處置最為普遍。同年，吉林省環保廳通報，吉林全部已運行垃圾焚燒項目中有66%存在環境違規行為，均涉及飛灰處置的問題。
隨著生活垃圾處理城鄉一體化模式受追捧，政府部門希望通過建設垃圾焚燒發電廠解決“垃圾圍城”問題。公開報道顯示，我國在建和運行的垃圾處理設施有400余個，目前已有230余家垃圾焚燒廠在運行中。根據“十三五”生態環境保護規劃，我國還要再建180多個垃圾處理設施。
垃圾焚燒發電廠馬不停蹄地布點市場，與焚燒量增長相影隨行的，是飛灰量的激增。
據E20研究院統計，2016年垃圾焚燒量為6811萬噸，飛灰產生量已高達395萬噸，垃圾焚燒產業爆發式增長，未來飛灰產生量巨大。到2020年年底，垃圾總焚燒量將達59.14萬噸/日，年產生飛灰量約為1000萬噸。
懸而未決的飛灰處理問題，成為垃圾焚燒發電項目屢遭抵制的罪魁禍首。“鄰避”效應產生的原因，在于人們不知道垃圾焚燒項目，是否真能按照宣傳材料中的那樣經過嚴格而完善的環保處理，對環境的危害可忽略不計。
而未經妥善處置的飛灰絕非一般的廢棄物，其危害是巨大的。城市生活垃圾焚燒飛灰由于空隙率較高，其中不僅含有大量重金屬無機有害物，還富集了高致癌物二噁英，一旦泄露，輕則污染空氣、水和土壤，重則危害公眾健康，是我國固體廢物的一顆“定時炸彈”。
一樁樁、一件件非法處置飛灰事件令民眾喪失信任。2014年在浙江省杭州市余杭區發生的“中泰鄰避事件”的行業隱痛還沒有完全消退，隨著建設高峰的到來，或又將迎來“鄰避”沖突井噴高潮。
飛灰處理是垃圾的最大的短板，也是中國生態最大的噩夢之一。飛灰問題不僅僅需要面臨民眾輿論詰難、地方政府的選址難、存在監管難度和盲區，于垃圾焚燒廠運營者而言，作為危險廢物，飛灰技術路徑不成熟、合規處置的巨大成本，一直是一塊難以祛除的心病。
2016年8月1日起施行的《國家危險廢物名錄》將焚燒飛灰進入生活垃圾填埋場處置以及進入水泥窯協同處理的過程納入豁免清單管理。但是，我國飛灰處理的技術路線尚不明確。
對于規劃飛灰的填埋，國內目前尚未形成成熟的標準。因國內垃圾分類進展緩慢，飛灰污染物質不穩定和成分不確定使其無害化處置和再生循環面臨很大困難。且據《能源》雜志記者了解，目前國內外處置飛灰的技術主要有高溫熔融技術、微波降解技術、水泥固化技術、生物降解技術、水泥窯協同處置技術等，目的是無害化之后，把飛灰做成建材，制成磚，走資源化路線。
另據媒體報道，被當做“救命稻草”的水洗預處理的水泥窯協同處置技術的研究仍主要停留在實驗室水平。而加入螯合劑進行穩定化處理相對來說是成本最低，也是使用最為廣泛的一個技術，但就技術本身而言，其規范性、安全性仍存在很多的問題。
經濟性差也是讓企業頭疼的因素之一，飛灰的固化處置費用較高，做到二噁英的達標處理，毫無疑問需要企業付出更多的成本。而低價競標環境，也讓焚燒企業面臨達標與中標的兩難困境。
我國生活垃圾焚燒處理中標價格一般為每噸60元至80元，然而近年來不合理的競爭趨勢處理報價持續走低，跌破20元行業“底線”。據測算，一噸飛灰螯合固化綜合成本至少300元，處理100噸的垃圾需1200元費用，處置一噸垃圾的飛灰，垃圾焚燒廠至少要支付12元的費用。隨著垃圾焚燒市場趨于飽滿，中西部地區縣城市場點正在加速布局，而小項目并不經濟，處理機制沒有成熟的技術方案，項目很難盈利。為了在異常激烈的焚燒市場中立足，飛灰能否達標處置，成本問題如何壓縮，無疑埋下了一個問號。
此外，飛灰治理市場混亂，存在敷衍了事的行業亂象。劉建國在2017（第五屆）城市垃圾熱點論壇上直言，焚燒廠檢測達標問題有待商榷，“大家對于二噁英的高度關注，煙氣排放，達標情況其實不容樂觀。很多焚燒廠檢測達標是能做到的，但是能做到持續穩定的達標嗎？最近住建部對國內垃圾廠做了一次診斷評估，問題還是比較多。”
“裝、樹、聯”陣痛
今年上半年，“裝、樹、聯”成為城市垃圾處理行業的熱門詞匯。4月20日，環保部印發《關于生活垃圾焚燒廠安裝污染物排放自動監控設備和聯網有關事項的通知》，所謂“裝”，就是要垃圾焚燒廠依法安裝自動監控設備，線上監測排污數據是否超標；“樹”指在廠區門口樹立一個大家都能看得見的排污數據電子顯示屏；“聯”是要把實時監控數據與各級環保部門聯網，做到信息公開。
環保部希冀通過“裝、樹、聯”，給垃圾焚燒廠戴上緊箍咒，打消民眾對垃圾焚燒廠的排斥心理。環保部鐵腕行動，要求今年9月30日之前，所有垃圾焚燒廠都必須完成這項工作。環保部近日通報，截止8月23日，全國246家已建成垃圾焚燒企業中，除去已關停、即將關停和半年內技改的10家企業，有176家完成“裝、樹、聯”工作，全國完成率達到74.58%。
“裝、樹、聯”風暴給行業帶來了陣痛，愈加收緊的標準要求讓焚燒企業繃緊了神經。“‘裝樹聯’的工作不是將來的事情，而是現在的事情。我們有五個收購的循環焚燒廠，工藝比較落后，一氧化碳等指標達標難度比較大，但指標不達標環保部門又不答應，所以只能采用先進的爐排爐技術進行改造，需要2-3年時間。”浙江旺能環保股份有限公司總裁管會斌在2017（第五屆）城市垃圾熱點論壇上表示。
按照行業平均水平，一個規模為1000噸/日的垃圾電廠一年的收入約為9000萬元，旺能環保的5個垃圾電廠如果嚴格按照環保要求停產改造2-3年，損失將達數億元。
曲睿晶在接受《能源》雜志記者采訪時表示，環保部要求各個垃圾焚燒廠“裝、樹、聯”，涉及到成本費用增加的問題，特別是對于現在已經建好的垃圾焚燒企業，重新做“裝、樹、聯”要有一大筆的費用支出。同時第三方企業在技術、裝備方面不是特別完善，在做“裝、樹、聯”的時候也很難達到標準，因為其標準是比較新的。而在當時，垃圾焚燒企業為了拿到項目，都是超低價中標的，一般的是從200多塊錢到幾十塊錢，到最后低至20塊錢左右的平均中標處理費用，當時都沒有考慮“裝、樹、聯”的成本。
“在解決老問題的時候還會出現新的問題，但是隨著法規的貫徹執行，標準的統一，國家肯定會出臺相應的標準規范，估計到一定時期，對‘裝、樹、聯’進行一些補貼，以避免企業預期利潤攤薄。”曲睿晶對此持樂觀態度，在他看來，“裝、樹、聯”與“兩網融合”打配合，通過園區的循環化改造可以有效降低“鄰避”問題，“鄰里”關系確立前景光明。
在上海康恒環境有限公司康恒研究院常務副院長白力看來，“裝、樹、聯”有助于淘汰落后老舊產能。無限接近歐盟標準的新時代已經到來，面臨愈發嚴苛的環保追責，行業將面臨新的一輪洗牌。管會斌對此表示，“我們過去垃圾焚燒建起來的時候，都是2001年老的標準，我們現在已經用了新的標準，國家還會往更高的方向提出新的標準，這對于我們從事十年的企業來說，它有各種各樣的雛形、規模，對我們這些企業帶來了一個很大的挑戰。”
此外，“裝、樹、聯”風暴已經開始影響垃圾焚燒項目的中標價格，中標價格上調，扭轉低價中標的局面，促進行業回歸理性。
而另一種聲音讓這一樂觀情緒降了溫，業內人士告訴《能源》雜志記者，“鄰避”問題之所以發生，原因不僅在于“鄰避”設施正外部性和負外部性不公平的分配，引發了所在地居民不公平感，最近幾年的“科普努力”、“經濟補償”與民眾對垃圾焚燒場有增無減的抵制情緒，這一反差表明政府已經陷入民眾失信的“塔西佗陷阱”，“裝、樹、聯”使信息看得見、摸得著，有助于化解“鄰避”問題，但更重要的是重拾信任。
此外，有聲音質疑，環保部大張旗鼓對垃圾焚燒場“裝、樹、聯”，對六項常規污染項要求監控，卻只字不提重金屬、有機污染物，特別是持久性有機污染物二噁英等，有避重就輕的嫌疑，令人懷疑環保部監管的誠意。
中國正在急速走向垃圾全燒時代，面臨補貼乏力、垃圾處理與垃圾管理的巨變、破除垃圾分類與飛灰處理困局、愈加嚴苛的環保洗牌，2020年，垃圾焚燒發電或將迎來產業危局，能否成功突圍，還將拭目以待。
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