中國PPP垃圾焚燒發電項目的風險識別
引言：城市固體廢物(MSW)被認為是可再生能源。在中國，城市生活垃圾的急劇增長促使了垃圾焚燒發電廠的快速增長。私人資本已經通過公私合營(PPP)安排進入了WTE焚燒行業。由于建設成本高以及與此安排相關的長期特許權期限，PPPWTE焚燒項目出現了一些失敗。本文的目的是調查中國PPPWTE焚燒項目的主要風險，并借鑒這些項目的經驗和教訓，研究管理這些風險的策略。具體的研究：(1)分析垃圾焚燒處理的實踐，相關立法和政策，以及PPPWTE焚燒項目在中國的發展情況。(2)通過對部分項目的訪談，調查和訪問，確定了十大關鍵風險，并對這些風險進行了詳細的分析。(3)我們從公共和私營部門的角度為這些風險制定了應對策略。
中國的PPP垃圾焚燒項目
(1)WTE焚燒廠的發展
WTE焚燒被公認為治理MSW的有效方法(世界銀行，2000)，并在許多國家得到廣泛應用(Eckeetal。，2001)。例如，在日本，大約80%的城市生活垃圾經過焚燒處理(Jung等，2004)，在丹麥，焚化成為正式規定的方法(Heron等，2007)。如果使用現代焚燒爐(Belevi和Moench，2000;維基百科，2011)，WTE焚燒廠可將原有的城市生活垃圾量減少90%甚至95%，并穩定地產生動力和熱量。
中國已經建成了一些WTE焚燒廠。根據中國的一個共同的地理分區，圖1顯示了五個地區。各地區的工廠數量和能力如下：到2010年，中國西北地區有四個，日處理能力3300噸，西南6個，處理能力6100噸/天，東北7個，處理能力4900噸/天，中部9個中國日處理能力7200噸，華東地區56處，日處理能力4.51萬噸(不含港澳臺地區)。可以看出，大部分的都位于華東沿海地區。
Fig.1.DistributionoftheWTEincinerationplantsinChina
(2)與中國WTE焚燒項目相關的立法和政策
中國制定了一系列中央的立法和政策，以有效管理城市生活垃圾，促進其作為能源的利用，保護環境。這些包括：
1.城市固體廢物管理和污染防治技術政策(2000)。
2.關于建立城市固體廢物收費制度，推進城市固體廢物管理工業化生產的通知(2002)。
3.關于推進城市污水工業化生產和固體廢物管理的意見(2002)。
4.可再生能源法(2005年)。
5.關于可再生能源發電價格和費用的試行指南(2006年)。
6.可再生能源發電管理指南(2006)。
7.國家鼓勵資源綜合利用認定和管理辦法(2006)。
8.關于加強生物質能源項目環境影響評估的通知(2006)。
9.城市生活垃圾處理技術指南(2010)。
10.關于完善城市生活垃圾焚燒發電價格政策的通知(2012)。
(3)采用PPP模式對中國的WTE焚燒項目進行開發
WTE焚燒項目的開發需要大量資金，包括初期建設成本和運行維護成本。這對中國各級政府來說是一個很大的挑戰。因此，他們轉向私人資本，通過PPP方式發展WTE焚燒項目。截至2008年，世行的焚燒項目中有70%以上是通過PPP協議制定的。
圖2顯示了中國PPPWTE焚燒項目的結構。PPPWTE焚燒項目的主要現金流入包括公共機構的補貼和通過購電協議(PPA)產生并銷售給電網的電力收入。一些立法和政策已經通過，允許地方公共機構向當地家庭收取垃圾處理費用，鼓勵私營部門參與垃圾焚燒項目，為城市生活垃圾提供補貼。另外一些國家已經通過改進可再生能源發電項目的價格體系，并要求國家電網公司購買用WTE焚燒生產的并網電力。
Fig.2StructureofaPPPWTEincinerationprojectinChina.
但是，現在這些立法和政策通常是多種多樣的，并沒有在地方層面上遵循(WangandTiong，2000)。因此，許多風險發生了，如決策不善(Lietal，2005)，合同變更(Shenetal，2006)和公眾反對(Chanetal，2011)。
實證分析
(1)數據來源
本研究的主要目的是確定我國WTE焚燒項目開發、經營和管理的主要風險，分析這些風險，為有效管理這些風險提供有益的策略。所以采用案例研究作為數據收集的主要方法。
通過對2001年至2005年“中國”十五“期間WTE焚燒項目的搜集，確定了40多個PPPWTE焚燒項目。然后，根據以下標準選擇項目：(1)不論項目在哪個階段(建設，運營或轉讓)對項目造成嚴重后果，存在嚴重問題;(2)項目在中國不同地區廣泛分布，在不同的條件下運營;(3)項目參與者愿意提供與本研究相關的詳細信息。
選擇了六個項目。它們是山東菏澤的A項目;B項目在江蘇吳江;C項目在河南興晉;重慶市同興D項目;E項目云南省五華市;和廣東南山F項目。所選項目的位置見圖3，這些項目的詳細信息見表1.由于保密的原因，這里沒有提供項目名稱
(2)數據采集
審查WTE焚燒項目的文件
與來自簽約方和非簽約方的受訪者面談
制定了兩個半結構化問卷，面對面地訪談了這些項目的主要利益相關者
與締約方面談，與六個項目的簽約方共進行訪談
訪問非締約方，采訪六個項目附近的居民。
對項目訪問和觀察，訪問了六個項目中的四個項目，即項目A，D，E和F
(3)數據處理和分析
從如何有效管理PPPWTE焚燒項目涉及的主要風險角度，對采集到的各種數據進行了深入分析。它包含三個步驟的系統分析過程，確定關鍵風險，分析確定的主要風險，確定適當的關鍵風險應對策略。
確定主要風險
在重點風險識別這一環節，總結了所選擇的WTE焚燒項目在開發，運行和管理方面造成嚴重問題的風險事件。從這些事件中，確定主要風險。表2給出了關鍵風險識別的過程。
通過對所遇到的6個項目的主要風險進行統計分析(表3)，共確定了10個主要風險，包括(1)政府決策風險，(2)政府信用風險，(3)法律和政策風險，(4)技術風險，(5)合同變更風險，(6)環境風險，(7)公共抵觸風險，(8)生活垃圾供應風險，(9)支付風險和(10)收入風險。
分析主要風險
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關鍵風險的應對策略
PPPWTE焚燒項目涉及的主要風險有一些內在的相關性和外部原因。盡管可能出現各種風險，但主要風險一般集中在上述討論的十大類。這些風險之間有一些相關性。例如政府決策失誤，可能導致項目選址不當，從而惡化周邊環境，引起當地居民的強烈反對。這最終可能會帶來合同變更的風險。此外，當生活垃圾供應風險，支付風險或技術風險發生時，項目收入將發生變化。由于沒有政治或監管保證來維持項目的運作，項目可能會修改原始合同。
表5提供了一些關鍵風險的應對策略。
8.結論
隨著經濟活力的不斷提高和生活質量的提高，城市固體廢物在中國的許多城市得到了極大的發展。焚燒是中國三大城市垃圾處理方法之一。隨著對采用可再生能源的認識不斷提高，來自城市生活垃圾發電的支持越來越多。中國制定了一系列的立法和政策，以有效地管理城市生活垃圾，促進其作為能源的來源，保護環境。因此，通過PPP的安排，已經開發了大量的WTE電力項目，被視為吸引私人資金，提高公共工程和服務提供效率的有效手段。然而，由于各種風險和不確定性，在中國的PPPWTE焚燒項目中出現了許多失敗。
通過案例分析，確定了(1)政府決策風險，(2)政府信用風險，(3)法律和政策風險，(4)技術風險，(5)合同變更風險，(6)環境風險，(7)公眾反對風險，(8)生活垃圾供應風險，(9)支付風險，(10)收入風險。從公共部門和私營部門的角度對每一個關鍵風險提供了一些應對策略。相信這些策略將有助于未來PPPWTE焚燒項目的開發，運營和管理兩個部門，加強風險評估和管理實踐，改善公共關系，更有效的項目運作，更好的保護環境。
Abstract
Municipalsolidwaste(MSW)isregardedasarenewableenergysource.InChina,thesharpincreaseofMSWhasprecipitatedtherapidgrowthofwaste-to-energy(WTE)incinerationplants.PrivatecapitalhasbeengettingintotheWTEincinerationindustrythroughthepublic–privatepartnership(PPP)arrangement.Duetothelargeconstructioncostandthelongconcessionperiodcommonlyassociatedwiththisarrangement,anumberoffailureshaveemergedinPPPWTEincinerationprojects.TheaimofthispaperistoinvestigatethekeyrisksofPPPWTEincinerationprojectsinChinaandstudythestrategiesformanagingtheserisksbydrawingexperienceandlearninglessonsfromtheseprojects.First,weanalyzedtheMSWmanagementpractices,relevantlegislationsandpolicies,andthedevelopmentofPPPWTEincinerationprojectsinChina.Second,weidentifiedtenkeyrisksthroughinterviews,surveysandvisitstosomeedprojects,andprovideddetailedanalysisoftheserisks.Lastly,wedevelopedresponsestrategiesfortheserisksfromtheperspectivesofbothpublicandprivatesectors.
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