長江經濟帶多元化生態補償怎樣開展？
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習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出：“以共抓大保護、不搞大開發為導向推動長江經濟帶發展。”這是在新的歷史起點上推動長江經濟帶發展的總要求和根本遵循。中央經濟工作會議前不久在北京舉行，會議提出推進長江經濟帶發展要以生態優先、綠色發展為引領。同時提出要研究建立市場化、多元化生態補償機制。
長江流域是我國人口最多、經濟活動強度最大的流域，也是水環境問題最為突出的流域之一。生態補償機制作為緩解環境與經濟發展矛盾的重要手段，是長江經濟帶生態保護工作中不可或缺的一環。如何構建長江經濟帶生態補償機制？應該解決哪些問題？怎樣開展多元化生態補償？記者近日采訪了相關專家。
把青海、西藏納入長江經濟帶生態補償范疇
2016年1月，習近平總書記在推動長江經濟帶發展座談會上明確指出，“當前和今后相當長一個時期，要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發”。
長江經濟帶覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州等11省（市），面積約205萬平方公里，人口和生產總值均超過全國的40%。
環境規劃院生態環境補償研究中心常務副主任、研究員劉桂環建議，源頭區域如西藏、青海應納入生態補償范疇。在“共抓大保護、不搞大開發”的背景下，源頭區域的水源涵養、生物多樣性維護等生態功能與扶貧攻堅等社會功能同樣都很重要，這些疊加因素需要通盤考慮。
建立有效的生態補償區域協調機制，是推動生態補償落實的關鍵。目前，我國跨省和省內生態補償實踐已經有了良好進展。
安徽與浙江、福建與廣東、廣西與廣東、江西與廣東、河北與天津等省（區、市）人民政府正在分別推進新安江流域（二期）、汀江—韓江流域、九洲江流域、東江流域、引灤入津上下游橫向生態補償工作。
就省內流域生態補償而言，江蘇省開展了較深入的探索，其境內太湖區域及全省流域生態補償經歷了3個階段：2007~2010年，太湖流域按水污染物通量區域補償；2010~2014年，通榆河流域按水環境質量區域補償；2014年至今，全省全流域按水質目標改善雙向補償。
國家及江蘇省“水十條”出臺后，江蘇省環保廳會同財政廳對原方案及相關配套辦法進行了修訂和完善，將補償斷面從66個增加至112個，并分類提高了補償標準。2016年度江蘇省補償資金為2.9億元，其中正向補償2.2億元，反向補償0.7億元。
劉桂環說：“結合國際、國內經驗，呼吁盡快建立長江經濟帶生態補償機制。在已有實踐基礎上，開展全流域生態補償，更有經驗可循。但是，想用一個公式把長江流域上中下游統領起來很難。”
協調各方利益關系非常困難
長江經濟帶涉及十余省（市），流域跨度很大。
“如果推動長江經濟帶生態補償落地實施，基本上能把中國流域生態補償情況梳理清楚，它包含了上下游、左右岸，一省對多省、多省對一省等補償關系，還涉及眾多支流。同時，既有省內補償，也有跨省（市）補償。將推動建立起跨省（市、縣）的長江流域生態補償網絡體系，對其他大江大河保護與治理有重要借鑒意義。”劉桂環表示。
正因為如此復雜，長江經濟帶生態補償實踐起來面臨諸多難題。
一是需明確補償指標。關于生態補償指標，理論上比較全，但選取哪些合理指標具有代表性和操作性，還需要進一步探討；二是上下游補償關系比較復雜。參照以前幾個流域的生態補償實踐，如新安江、汀江—韓江、九洲江、東江、引灤入津等，這些是兩個省份之間的補償。長江經濟帶涉及十幾個省（市），一些省份存在互為上下游、左右岸的關系；三是補償協調難度大。協調上下游、左右岸各方利益關系，難度非常大。
比如，湖南和湖北的長江流域繞來繞去，一些地方分不清上下游。此外，太湖把江蘇和浙江隔開了，太湖南邊屬浙江，北邊屬江蘇，存在左右岸關系。上下游好操作，好水補償，差水賠償。但是，左右岸就很難說到底是誰在污染。也可能是自己排的污水，反過來污染了自己。所以，補償對象不好定。
并且，有的省既是上游，又是下游，這種情況下如何確定其生態補償關系？
以長江中游湖北、湖南為例，它倆既是上游，又是下游。邊界能劃清楚的情況下，上游和下游不管是處于哪里，都是相鄰省簽訂補償協議。國控斷面監測有點位，跨省斷面、干流和支流都有監測數據，權責清楚，更容易操作。
劉桂環建議，應建立長江流域生態補償大數據平臺，統一規范水質監測指標、標準、評價方法及監測數據記錄、存儲、處理和發布流程，并逐步實現流域內跨省、跨部門的協同互動和數據信息資源共享。
長江支流眾多，流域面積1萬平方公里以上的支流就有近50條。劉桂環說：“干流、一級支流如何推行生態補償，也應該在長江流域生態補償框架內統籌考慮。”
建立多元化補償方式
一談到流域生態補償，大都首先想到的是給上游多少錢。其實，生態補償不僅僅是給資金，還有更多的方式。
以前沿江無序的開發建設活動對長江母親河索取太多，回報太少，導致長江承擔了太多的壓力，現在需要反哺，減輕長江負擔。
環境規劃院水環境規劃部副研究員姚瑞華表示，上下游橫向補償作為“綠水青山就是金山銀山”的變現機制，在長江流域推廣和實施具有重要的現實意義。長江是中華民族的生命河，不管是上游，還是中下游都有責任和義務，共同加強長江母親河的保護。沿江11省（市）參與保護母親河的方式和方法也是多樣的，關鍵是要形成上中下游共抓大保護的工作格局。
劉桂環說，補償不光是輸血式補償，也要造血式補償，要通過生態補償不斷提高地方發展的內生動力，真正實現綠水青山就是金山銀山。新安江等地的生態補償試點經驗表明，資金補償對水質目標改善發揮了很大作用。但是，地方也難免會擔心：萬一中央財政撤資，到時候該怎么辦？
黨的十九大報告提出，加大生態系統保護力度。并提出要建立市場化、多元化生態補償機制。
現在的生態補償大都是以資金補助為主，國家給地方錢，下游給上游錢。市場化補償比較弱，補償方式比較單一。
長江需要共生共榮。長江經濟帶經濟發展的層級差很大，上游人均GDP只是下游的40%，中游是下游的50%~60%。毋庸置疑，撬動市場對確保生態補償長效機制有重要作用，也有利于地方轉型。
姚瑞華說：“像北京和南水北調水源區十堰市之間這種幫扶方式就很好。既有項目支持，也有服務支持，如互派干部掛職、區縣對口幫扶、綠色旅游發展互助、人員技術交流培訓、污水處理設施運維的服務補償等。其實，地方特別是西部地區缺資金、缺人才、缺技術。在長江經濟帶，下游地區對上游的綠色產業扶持、重大生態工程幫扶建設、資金技術人才援助等都是多元化補償方式的有益探索。”
赤水河為長江上游支流，在云、貴、川3省接壤地區。目前，赤水河流域正在推行跨省生態補償創新機制，下一步將在市場化補償方式方面進行積極探索。比如，鼓勵企業租用農戶土地，實行土地流轉，改變農民的生產生活方式。既能減少農藥化肥施用對環境的污染，同時又能提高百姓收入，達到多贏的目的。
“中央財政就像種子資金，發揮杠桿作用，讓中央資金在政策允許范圍內撬動社會資金參與生態補償。”劉桂環建議，應建立長江流域產權交易市場，大力推進再貸款、貼息、擔保、政府參與的綠色基金投資等綠色投融資方式與生態補償相結合，使生態補償向國家、集體、非政府組織和個人共同參與的多元化融資機制轉變。
姚瑞華表示，隨著國家“水十條”的深入實施、環境損害以及離任審計等管理制度的出臺，11省（市）在加強長江流域保護上只能做“加法”和“乘法”，不能做“減法”和“除法”，只能加快，不能變緩，長江流域水質只能變好，不能變差，這是最基本的環境質量底線要求。
“沿江11省（市）只有吸引社會、企業、銀行等各方面資金參與到長江流域保護中，實行從山頂到海洋的整體布控、系統治理、綜合施策、統籌推進才能取得實效。生態補償機制既是一種上下游間的利益協調機制，更為上下游間、東中西部間搭建了聯防聯控、流域共治、產業協作的合作平臺，對于促進長江流域生態環境保護工作具有重要意義。”姚瑞華說道。
其實，不管何種補償都只是形式，最終目的是為了促成水質改善。隨著長江經濟帶各省市生態保護紅線的劃定，通過不斷探索和創新生態補償方式，不斷提升區域發展的內生動力，真正實現“同飲一江水，共抓大保護”。
國際案例
根據國際流域生態保護與環境管理經驗，似乎可以找到與中國開展大江大河流域生態補償實踐相似的關鍵點和政策著力點。因此，本版以歐洲、美洲和澳洲的幾個典型流域為例，總結了以水污染治理為背景的歐洲模式、以流域綜合開發為背景的美洲模式和以水市場化改革為背景的澳洲模式，供開展國內大江大河流域生態補償實踐參考。
◎歐洲模式——易北河流域
易北河流域生態環境管理主要集中在防洪、預警機制的建立、監測網絡的構建、監測方案的制定、國際管理計劃制定及公眾參與等方面。
經驗挖掘：
易北河流域的生態補償方式主要依賴政府的公共財政支付。易北河地跨德國和捷克，自1990年簽署易北河保護公約，兩國政府均以財政公共支付手段進行撥款，用以對河流生態環境的保護以及對保護水源上游的資金補償。
易北河流域的生態補償具體標準通過一整套復雜的計算獲得，由富裕地區直接向貧困地區轉移支付。轉移支付方式主要有兩種：一是扣除了劃歸各州銷售稅25%后，余下的75%按各州居民人數直接分配給各州；二是財政較富裕的州按照統一標準計算，以補助金的形式直接撥給貧困地區。目前生態補償金的來源主要由財政貸款、研究津貼和排污費組成。
◎美洲模式——田納西河流域
為擺脫困境，田納西河流域采取了以下措施，才獲得了經濟與環境的持續發展。一是制定《田納西河流域管理局法》。明確授權TVA（田納西河流域管理局）可以進行土地買賣、植樹造林等任務，確保了TVA各項活動有法可依；二是編制流域綜合規劃。TVA結合流域資源和開發狀況分階段制定主要工作目標和任務，為流域自然資源科學開發提供依據和原則。
經驗挖掘：
田納西河流域生態補償最顯著的特點就是其生態補償金來源廣泛，一部分來源于電力、航運和水利獲得的盈利，一部分來源于利用生態項目通過上市融資和向銀行貸款等方式，吸收的社會資金以及外國資金。
其生態補償支付方式有直接支付和間接支付兩種方式。為減少土壤侵蝕，田納西河流域委員會直接對流域周圍的耕地和邊緣草地的土地擁有者進行直接生態補償；撥付科研專項基金進行高效化肥研究，向流域內農民進行推廣，減少因化肥施用引起的水污染，提高產出增加了農民收入，間接對農民進行了生態補償。
◎澳洲模式——墨累-達令河流域
墨累—達令河流域生態環境管理經驗主要集中在立法制定、規劃編制、監測與評估、公眾參與等方面。
經驗挖掘：
由于墨累—達令河流域水資源的立法相對完善，市場發育也比較成熟，流域生態補償帶有典型的市場特征。
澳大利亞實行水分蒸發信貸交易：流域因為伐木過度，造成了環境的破壞，水分蒸發信貸制度要求下游的農場主和受益者按一定的價格支付資金給上游，用于上游地區的植樹造林。
實行水權交易：在確保環境生態用水的前提下，針對不同用途的水分別制定詳細的水權交易程序和規則等開展水權交易，允許自組織的私人水權交易。
澳大利亞聯邦政府會通過轉移支付等財政手段，對地方政府與農戶進行直接補貼，例如聯邦政府為土地關愛計劃所提供的自然遺產信托基金。
環境保護部環境規劃院生態環境補償研究中心劉桂環馬婭供稿
國內案例
2016年，上下游相關省（區）聯合監測結果表明，新安江、汀江—韓江、九洲江、東江、引灤入津等流域水質總體達到上下游橫向生態保護補償協議的目標要求。新安江流域多年保持在Ⅱ類水質左右，富營養化的趨勢得到遏制，水環境逐步改善，為其他跨省流域建立生態保護補償機制提供了示范；汀江—韓江、九洲江、東江流域省界斷面總體達到Ⅲ類水質；引灤入津流域水質由Ⅳ類向Ⅲ類好轉。
試點工作促進了上下游省份間橫向溝通協調，初步建立了上下游聯合監測、聯合執法、應急聯動、聯合治污等長效工作機制。◎新安江
作為全國首個跨省流域的生態補償機制試點，2012年首輪生態補償試點正式實施，中央財政每年拿出3億元，安徽、浙江各拿1億元，兩省以水質“約法”，共同設立環境補償基金。首輪的3年（2012~2014年）試點期間，新安江水質保持為優，浙江千島湖富營養化問題得到改善。
接著，安徽、浙江兩省簽訂新一輪的生態補償協議。第二輪試點3年（2015~2017年）共補償資金21億元，其中中央資金3年9億元，按4億、3億、兩億退坡方式補助；兩省每年各兩億元。考核指標繼續以街口斷面高錳酸鹽指數、氨氮、總磷、總氮4項指標測算補償指數P值。補償資金實行分檔補助，體現好水好價。具體為：若P≤1，浙江省補償資金1億元；若P>1，安徽省補償浙江省1億元；若P≤0.95，浙江省再補償1億元。不論上述何種情況，中央財政補償資金全部撥付給安徽省。
◎九洲江
2016年3月21日，粵桂兩省區政府在環境保護部、財政部召開的部分省份流域上下游生態補償機制建設工作推進會議上，簽署《九洲江流域上下游橫向生態補償協議》。根據補償協議約定，協議有效期為2015~2017年，期間廣西、廣東兩省區共同設立九洲江流域水環境治理補償資金，各出資3億元，中央財政依據考核目標完成情況確定獎勵資金，專項用于九洲江流域水污染防治工作。廣西如果能全面完成《補償協議》約定的污染治理目標任務，將獲得中央9億元的專項資金支持。
◎東江
2016年10月19日，財政部、環境保護部在江西省南昌市舉行東江流域上下游橫向生態補償機制協議簽署儀式。江西、廣東兩省人民政府簽署了《東江流域上下游橫向生態補償協議》。
根據協議，生態補償期限暫定3年，跨界斷面水質年均值須達到Ⅲ類標準水質達標率并逐年改善。廟咀里、興寧電站兩個跨省界斷面成為考核監測斷面。同時，兩省聯合開展篁鄉河、老城河兩個跨省界斷面監測評估。贛粵兩省共同設立東江流域水環境橫向補償資金，兩省每年各出資1億元，分別依據考核目標完成情況撥付資金。中央財政依據考核目標完成情況確定獎勵資金，中央資金撥付給東江源頭省份江西，專項用于東江源頭水污染防治和生態環境保護。
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