國際電子廢物管理分析及對我國的啟示
隨著電子信息技術(shù)和應(yīng)用領(lǐng)域的迅猛發(fā)展，電器電子產(chǎn)品更新?lián)Q代速度不斷加快，電子廢物己成為全球增長速度最快的固體廢物流之一。電子廢物中包含大量可回收的稀貴金屬、塑料、玻璃等有價值的材料，對其循環(huán)再利用可帶來規(guī)模化經(jīng)濟效益;另外，電子廢物中也含有的重金屬、溴化阻燃劑等有毒有害物質(zhì)，如果處理不當，會對生態(tài)環(huán)境及人體健康造成嚴重危害。由于發(fā)達國家對電子廢物處理處置管控嚴格、電子廢物處理成本較高，發(fā)展中國家對工業(yè)原材料的需求和環(huán)境保護管理相對松懈，因此2010年之前電子廢物總體流向是從發(fā)達國家向發(fā)展中國家越境轉(zhuǎn)移。由此引起的環(huán)境問題和政治問題一度國際社會關(guān)注的熱點。
立法狀況比較
歐盟
1990年，歐盟成員國為解決日益嚴峻的電子廢物問題先后頒布實施了電子廢物法。21世紀初期，歐盟開始頒布實施統(tǒng)一的電子廢物回收利用專項法律法規(guī)，如《廢棄電子電器設(shè)備指令》(WEEE指令)、《在電子電器設(shè)備中限制使用某些有害物質(zhì)的的指令》(RoHS)、《用能產(chǎn)品生態(tài)設(shè)計框架指令》(EuP)、《廢棄電子電器設(shè)備指令》(新WEEE指令)、WEEELABEX標準(WEEELABelofEXcellence)。歐盟建立了由消費者、銷售者和生產(chǎn)者共同承擔責任的分類回收體系，要求各成員國建立系統(tǒng)確保消費者能夠免費返還電子廢物;按照不同的人口密度設(shè)立收集設(shè)施，以確保電子廢物回收的有效性和可利用性;在銷售新產(chǎn)品時，銷售者應(yīng)負責“一對一”免費回收相同類型、同等功能的舊設(shè)備;歐盟允許生產(chǎn)者單獨或聯(lián)合建立并運營收集點，用于回收家庭源的廢棄電子電器產(chǎn)品，而對于來自于非家庭源的廢棄電子電器產(chǎn)品，成員國應(yīng)確保生產(chǎn)者或其委托的第三方負責收集。在電子廢物被回收后，成員國應(yīng)確保除可以被再利用的產(chǎn)品以外，其余均應(yīng)被運送至指定的處理點。
日本
日本是國際電子廢物立法較早的國家之一，早在20世紀末就已頒布并實施了關(guān)于電子廢物回收利用的專項法律法規(guī)，如《資源有效利用促進法》《家電回收法》《小型電器電子產(chǎn)品回收法》。這些法律法規(guī)的管控類別從電視機等大型電器到手機等小型設(shè)備，管理體系也日趨完善，管理目錄已擴展到34類電子電器產(chǎn)品。日本的家電回收目前有兩種渠道：一種是通過銷售商回收，另一種是由市盯村政府設(shè)立的專門回收點回收。回收的廢家電被運送至指定回收點，再從指定回收點運送至由生產(chǎn)商或其委托企業(yè)負責的廢家電回收處理中心。日本電子廢物處理是由消費者付費，消費者必須支付運輸和處理費用，資金流從消費者直接到處理企業(yè)。為防止電子廢物被非法棄置，日本在法律上采取了加重刑罰的舉措。
美國
由于電子廢物回收的資金機制未達成共識，因此，美國在聯(lián)邦層面上尚未出臺電子廢物專項管理法規(guī)，但電子廢物問題早已引起美國環(huán)保局和社會各界的關(guān)注。美國環(huán)保局在2009年制訂了R2認證，2010年制定了e-Stewards認證用于規(guī)范電子廢物回收行業(yè)。美國各州從2003年開始陸續(xù)頒布各自的電子廢物管理相關(guān)法律法規(guī)，截至目前，美國24個州和紐約市出臺了各自的電子廢物管理法規(guī)。各州法律法規(guī)的共同特點是都把廢陰極射線管(CRT)顯示器納入管理范圍內(nèi)，而且立法目的都是回收電子廢物，禁止或避免電子廢物填埋處置。在各州法律法規(guī)中，電子廢物回收費用承擔方不同，其中加州規(guī)定在消費者購買商品時預(yù)先支付回收費用，緬因州和馬里蘭州規(guī)定市政當局為電子廢物收集和處理廢物的責任方，華盛頓州規(guī)定生產(chǎn)者負責回收且承擔回收與處理費用。
中國
我國電子廢物管理起步較晚，但近10年來發(fā)展較快，2006年頒布了《電子信息產(chǎn)品污染控制管理辦法》，2007年頒布了《電子廢物污染環(huán)境防治管理辦法》，2009年與2015年分別頒布了第一、二批《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例》，2015年還頒布了《廢棄家用電器和電子產(chǎn)品污染防治技術(shù)政策》。我國目前出臺的政策大多是以生產(chǎn)者責任延伸制為基礎(chǔ)，強調(diào)生產(chǎn)者對電子廢物回收處理的責任，而消費者可以通過電子廢物的回收從中獲得利益。我國大部分電子廢物仍通過走街串巷的回收商販或個體回收企業(yè)進行回收，其后續(xù)流向存在不可控風險。以政府為主導(dǎo)的電子廢物回收體系，通過家電“以舊換新”政策，將家電銷售商作為回收網(wǎng)點，與指定拆解企業(yè)合作，回收效果較為明顯。除此之外，大多數(shù)電子廢物拆解企業(yè)也在積極建立回收網(wǎng)絡(luò)，部分企業(yè)通過“互聯(lián)網(wǎng)+”的方式進行回收。
產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀
歐盟
歐盟電子廢物處理在2005年在《WEEE指令》和《RoHS指令》下，規(guī)定了生產(chǎn)商、進口商和經(jīng)銷商負責承擔電子廢物回收和處置的費用。《WEEE指令》要求生產(chǎn)者承擔電子電器產(chǎn)品的最終處理費用，消費者無需直接支付任何費用。該指令鼓勵消費者自覺配合電子廢物的回收，從而簡化電子廢物回收軌道;同時，要求生產(chǎn)者采用生態(tài)設(shè)計方法生產(chǎn)電子電器產(chǎn)品。歐盟電子廢物回收與處理體系大多采用政府監(jiān)管，授權(quán)第三方非營利組織進行協(xié)調(diào)、組織和監(jiān)控。歐盟目前活躍的電子廢物處理處置企業(yè)超過500家，其中德國超過20家，荷蘭超過12家。
日本
日本電子廢物處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了三個階段：從簡單回收非金屬到混入一般廢物進行回收處理，再到2001年后規(guī)范化處理數(shù)量迅速增加。其中2008年，規(guī)范化處理電視機、洗衣機、冰箱和空調(diào)的數(shù)量占總產(chǎn)生量的55%，其余流向二手市場或國外。日本的法律規(guī)定了電子廢物的回收處理流向：住家電子廢物被銷售商和市政管理部門回收，經(jīng)專門機構(gòu)或指定中轉(zhuǎn)站，最終流向處理企業(yè)進行資源化回收利用。通過十余年的發(fā)展，日本已經(jīng)形成從電子廢物回收、運輸?shù)教幚淼耐暾a(chǎn)業(yè)鏈，資源的回收率和回收量都明顯提高。正規(guī)處理企業(yè)的處理規(guī)模持續(xù)擴大，處理設(shè)施的機械化水平不斷提高，使得日本的電子廢物行業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩現(xiàn)象。
美國
美國電子廢物處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展大致經(jīng)歷了兩個階段：2003年以前，少量有用物質(zhì)被簡單回收，大部分被回收商出口，部分進入填埋場;2003年以后，隨著美國各州對電子廢物管理立法的重視，電子廢物被回收的數(shù)量逐漸增多，進入填埋場的數(shù)量逐漸減少，部分仍被出口。美國電子廢物回收渠道包括市政部門、銷售商、回收商、非營利機構(gòu)或環(huán)保組織、生產(chǎn)者或行業(yè)組織、政府伙伴關(guān)系項目。多數(shù)生產(chǎn)者通過美國電器制造商協(xié)會、美國貿(mào)易協(xié)會等行業(yè)機構(gòu)參與電子廢物回收;美國電子廢物回收國家中心等非營利機構(gòu)與生產(chǎn)商、零售商和政府機構(gòu)合作發(fā)起電子廢物回收項目，促進制造商、零售商、政府和消費者共同承擔電子廢物回收責任。美國目前從事電子廢物處理處置企業(yè)超過2000家，分布在全美國50個州。
中國
我國在21世紀初曾是遭受電子廢物非法進口和污染最嚴重的國家，經(jīng)過近20年的艱苦探索，建立了較為系統(tǒng)的法律法規(guī)體系，主要包括2011年生效的《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例》和配套的《廢棄電器電子產(chǎn)品處理目錄》等，電子廢物大量非法進口的情勢已得到遏制。同時，隨著回收技術(shù)的開發(fā)，電子廢物處理產(chǎn)業(yè)逐漸成長起來。當前，全國建立了109家有資質(zhì)的處理企業(yè)，2016年拆解處理電子廢物達到1.5億臺，電子廢物產(chǎn)業(yè)已經(jīng)帶來了顯著的環(huán)境效益、經(jīng)濟效益和社會效益。
總之，全球范圍電子廢物產(chǎn)業(yè)發(fā)展差異化非常明顯，美國、中國和歐盟是回收處理量最大的國家或地區(qū)，年回收處理量均超過300萬噸，但在回收處理率方面，我國已經(jīng)逐漸超過一些發(fā)達國家成為先進的國家。從參與的處理企業(yè)來，美國具備2000多家有資質(zhì)的企業(yè)，而中國只有109家，歐盟有500多家。從全球綜合來看，2014年產(chǎn)生4180萬噸的電子廢物，只有較少部分得到正規(guī)有效回收，電子廢物問題仍然沒有得到根本解決。
主要啟示
完善生產(chǎn)者責任延伸制
電子廢物低收集率是我國電子廢物管理的重要瓶頸，而生產(chǎn)者責任延伸制已在多數(shù)發(fā)達國家得到有效實施。解決我國目前的電子廢物問題，應(yīng)加速完善生產(chǎn)者延伸責任制度。建議針對不同的行業(yè)制定更為具體的法律法規(guī)，明確規(guī)定各項技術(shù)標準和發(fā)展目標;發(fā)揮我國相關(guān)行業(yè)協(xié)會的作用，并與回收企業(yè)建立合作，避免壟斷;建立完善的收費計費標準，使合作關(guān)系公平公正;建立代理公司手機系統(tǒng)，可以選擇與政府或者零售商進行合作。
推廣生態(tài)設(shè)計理念
針對我國僅有幾個生產(chǎn)企業(yè)參與電子廢物的回收的狀況，電子產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)與電子廢物處理企業(yè)割裂開來，不利用電子廢物拆解處理及資源回收。因而，從源頭上關(guān)注電子廢物的產(chǎn)生，推崇產(chǎn)品的生態(tài)設(shè)計理念。建議開設(shè)大學(xué)課程，學(xué)習其他國家及地區(qū)的成功經(jīng)驗;通過立法支持生態(tài)設(shè)計，合理的釋義相關(guān)概念，設(shè)定符合生態(tài)設(shè)計理念的目標;關(guān)注生產(chǎn)過程中廢棄物排放、資源消耗以及產(chǎn)品潛在的毒性;在典型省、市或地區(qū)開展試點工程。
構(gòu)建及完善基金征收與使用標準
由于廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金征收使用嚴重不平衡，導(dǎo)致基金制度不可持續(xù)。因而，應(yīng)該填補基金制度和基金管理缺陷，建立健全基金征收與使用標準。建議對合規(guī)企業(yè)給予政策扶持，整合企業(yè)規(guī)模化發(fā)展，以治理電子廢物帶來的環(huán)境影響;在科學(xué)層次，需要科學(xué)劃分不同利益相關(guān)者的環(huán)境處理責任，做到基金征收與分配的合理;將基金的形式定為財政性專項環(huán)保基金，按照季度劃撥進行管理，由國家財政直接撥付到企業(yè)所在地;基金的管理機構(gòu)由各方參加、共同管理，基金的使用情況每年在一定范圍公開，接受監(jiān)督;基金補貼對象為處理企業(yè)，基金發(fā)放周期每年兩次，基金補貼可根據(jù)凈虧損為依據(jù)進行調(diào)整，并設(shè)立基金核查機制。
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