盤點：國內碳排放政策解析及對策探討
導語
在系統理解和解讀國家及相關部門發布的二氧化碳排放政策及法律法規、分析其實施后對企業可能形成的影響基礎上，探討并提出相應的對策或方案，為未來產業布局決策和綠色低碳可持續發展提供參考依據。
研究表明，大氣中溫室氣體濃度的升高是導致全球氣候變暖的主要原因，而二氧化碳是排放量最多的溫室氣體。
根據國際能源署公布的數據，2014—2016年，全球二氧化碳年均排放量約為320億t，溫室效應貢獻量高達65%。隨著我國經濟的快速發展，能源消耗量居高不下，二氧化碳排放總量始終保持在高位。
根據有關計算，2016年全國二氧化碳排放總量已超過100億t，其中因化石能源的生產與利用產生的二氧化碳排放量已接近80億t。二氧化碳排放總量的增加，將成為制約我國經濟快速健康發展的因素之一。
2015年12月12日，《聯合國氣候變化框架公約》的近200個締約國通過了《巴黎協定》氣候協議，并于2016年4月22日正式簽署，同年11月4日正式生效。
巴黎協定為2020年后全球應對氣候變化行動做出安排，其核心內容一是將全球平均氣溫升幅控制在工業化前水平2℃之內，并為把升溫控制在1.5℃之內努力;二是盡快實現溫室氣體排放達峰;三是加強氣候行動國際合作，實現全球應對氣候變化長期目標。
我國向《聯合國氣候變化框架公約》秘書處正式遞交的應對氣候變化國家自主貢獻文件中提出并確定了自主行動目標：到2030年左右碳排放達到峰值且將努力早日達峰;單位國內生產總值碳排放強度比2005年下降60%~65%;，非化石能源占一次能源消費比重達到20%左右，森林蓄積量比2005年增加45億m3左右。中國在應對全球氣候變化問題上向國際社會做出了莊重承諾。
01國內政策概覽
【1.1政策及法律法規】
2007年以來，為積極履行大國責任，我國成立了由國務院總理任組長的應對氣候變化及節能減排領導小組，專門負責協調、制定與氣候變化有關的政策和措施;在國家發改委成立了應對氣候變化司，具體負責國內氣候變化相關活動的統一協調和管理;各地方政府則在省級發改委成立了應對氣候變化處，具體負責所轄省內氣候變化相關活動的管理。
以上三級領導及管理機構的成立和運行，為我國及地方應對氣候變化和節能減排政策、法律法規的制定和工作的開展提供了強有力的組織保障。
“十二五”以來，國家及地方陸續出臺了一系列政策和法規，用于指導和規范全國和各地的減排及節能工作，取得了較為顯著的成效。
【國家層面】
2009年11月，國務院決定將“2020年單位國內生產總值二氧化碳比2005年下降40%~45%”作為約束性指標納入國民經濟和社會發展中長期規劃;
2010年7月國家發改委下發《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，要求試點的地區積極探索有利于節能減排和低碳產業發展的體制機制，研究運用市場機制推動控制溫室氣體排放目標的落實;
2010年10月，國務院下發《關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》，提出要建立和完善主要污染物和碳排放交易制度;
2011年8月，國務院下發《“十二五”節能減排綜合性工作方案的通知》，提出“開展碳排放交易試點，建立自愿減排機制;
2011年11月，國家發改委批準了7個省市建立試點碳市場。
2011年12月，國務院制定了《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案的通知》，全面部署控制溫室氣體排放的重點工作，方案對目標任務作了分解，明確了各地區單位生產總值二氧化碳排放下降指標;
2012年6月，國家發改委印發了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》的通知，對交易主體、原則、交易量、方法學的使用或建立、交易量管理等具體內容作了詳細規定，使自愿減排交易市場獲得了規范。
2013年6月到2014年6月，北京、上海、天津、湖北、廣東、深圳、重慶7個試點碳市場建立并開始實質交易。
2014年12月，國家發改委公布《碳排放權交易管理暫行辦法》，指導推動全國碳市場的建立和發展。
【地方層面】
特別是北京等7家試點單位及福建、四川等地區，結合自身發展情況都先后出臺了一系列政策、規定等，有力地支持了當地碳市場的有序運營：
北京市自2013年至2016年，由人大、政府及發改委出臺的關于碳減排工作的各項政策、規定、通知等就有15項之多，內容涵蓋碳排放權交易試點、交易單位、交易管理辦法、排放權抵消管理辦法、排放總量控制等多個領域和內容;
天津市自2013年至2017年也出臺了近10個政策、通知等，涵蓋碳交易試點工作開展、碳市場交易管理、試點企業配額分配方案以及控制溫室氣體排放工作實施方案等，為天津市碳市場的穩定運行和節能減排目標的實現提供了政策保障;
廣東省自2012年至2017年也出臺10余個政策、通知及暫行辦法等，除了碳交易試點工作實施、碳市場交易管理、配額分配方案之外，還包括自愿減排量使用、盤查、核查報告報送等內容。
【2015年巴黎氣候大會后】
國家決策者審時度勢，綜合考慮自身國情、所處發展階段以及可持續發展戰略等適時推出了若干政策，具體指導推進國內溫室氣體減排工作：
2016年1月，國家發改委辦公廳發布《關于切實做好全國碳排放權交易市場啟動重點工作的通知》，對全國統一碳市場啟動前重點準備工作做了具體部署;
2016年3月，《碳排放權交易管理條例》送審稿已經提交到國務院審議，如通過，有望成為碳排放交易的第一部法律性文件;
2016年11月，國務院發布《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案的通知》，明確提出到2020年，單位國內生產總值二氧化碳排放比2015年下降18%，力爭部分重化工業2020年左右實現率先達峰;加強能源碳排放指標控制，實施能源消費總量和強度雙控;國有企業、上市公司、納入碳排放權交易市場的企業要率先公布溫室氣體排放信息和控排行動措施;
2017年3月底完成八大行業配額分配方法和基準線、默認值編制工作;
2017年7月底，啟動注冊登記系統，啟動全國交易系統。
2017年12月19日，國家發改委召開電視電話會議，宣布全國碳市場正式啟動，并于12月20日正式印發了《全國碳排放權交易市場建設方案(發電行業)》。這標志著我國通過市場機制利用經濟手段控制和減少碳排放進入了嶄新的階段。
全國碳市場將經過基礎建設、模擬運行后，2020年左右將正式啟動配額現貨交易，并在發電行業穩定運行的情況下，逐步擴大市場覆蓋范圍。
02政策分析
【1減少碳排放已成為國際社會共識】
溫室氣體的過量排放是全球氣候變化的根源，這已成為全球大多數國家的共識;而二氧化碳又是排放最多的溫室氣體，因而減少碳排放對于緩解氣候變化具有非常重要的意義。美國退出“巴黎協定”可能對全球低碳政策的執行造成一定影響，但我國已作出表示：無論其他國家的立場發生了什么樣的變化，都將加強國內應對氣候變化的行動，認真履行巴黎協定。
【2用經濟手段控制二氧化碳排放勢在必行】
經濟手段包括碳交易權排放和碳稅兩種主要方式。經過幾年的地區試點，我國在碳盤查、核查、上報、配額分配、交易及管理、政策準備等各個環節積累了豐富的經驗，為全國統一碳市場的建立奠定了良好的基礎。碳市場的建立和啟動，會對部分行業生產產生影響，也會一定程度上影響我國的經濟發展，因而從國家層面來講，碳交易的啟動是比較慎重的，全國統一碳市場也是符合可持續發展戰略的大勢所趨。
【3全國統一碳市場將促進產業轉型升級】
全國統一碳市場是一種以經濟手段控制碳排放目標的措施，其建立和啟動后，會對我國部分行業、部分企業的生產產生一定的影響。通過碳排放權的市場交易，一方面可幫助碳排放控制目標的實現，另一方面可促進淘汰落后產能、實現產業轉型升級。因此對于企業，特別是高耗能、生產技術落后的企業，要未雨綢繆，提前做好應對。
03碳排放交易政策探討
碳排放政策頻頻出臺，碳約束成為各企業必須要面對的問題，特別是高能耗的生產企業。隨著全國統一碳市場的啟動和運行，碳資產管理將成為企業重要的工作內容之一，而通過技術手段減少碳排放也是各企業必須要解決的問題。
【1加強碳市場能力建設】
作為大型能源央企，有責任、有義務落實和履行國家對企業政治和社會責任的要求，積極踐行國家氣候變化政策要求，推動碳資產管理工作、低碳發展戰略和路徑的研究，完成國家的溫室氣體排放約束性指標。
這就要求我們全面深刻解讀國內外碳排放政策，研究其對公司企業發展戰略選擇、生產決策、技術進步及節能環保等行為的影響程度，探索碳排放政策結構對工業企業行為產生的影響，研究碳排放政策與企業競爭力間的作用關系，同時用好用足政策，在創建綠色清潔能源企業的同時，降低碳減排的成本，有效提升碳資產的價值，為未來培育新的產業做好準備。
【2加強企業碳資產管理】
盡管全國統一碳市場首批確定納入的只有3個(子)行業，但先前已納入各試點地區的試點控排企業也將一起納入(包括中海石油(中國)有限公司天津分公司)。
未來幾年隨著碳市場的完善，以及實行碳稅條件的不斷成熟，任何企業都不會被置于減排大潮之外，因此提前做好企業的碳資產管理就顯得尤為重要。通過盤查、核查等手段，盡早掌握公司的碳排放情況，根據相關政策及發展動向及早做出減排或應對措施部署，盡最大程度減少碳排放對企業的影響。同時，對于碳排放配額富余的企業，也可為企業爭取額外的利益。
中海石油(中國)有限公司天津分公司2014年起就以控排試點企業的身份開始了碳排放的履約，成為海油系統內第一批進入碳市場的先行者，幾年來在溫室氣體盤查、核查、報告及履約方面積累了較為豐富的經驗。該公司碳配額的發放采用的是歷史(強度)法。
隨著全國統一碳市場的建立和逐步完善，未來很大程度上將采用基準線法來確定碳配額。目前石油行業排放基準值尚未確定，因此要密切注意基準值的制定過程，以便正確合理反應企業的實際情況。
【3做好新建項目碳排放影響評估工作】
項目的碳排放評估是近幾年逐步發展起來的一項新的評估方法。無論是碳市場、還是碳稅，一旦推行，對于碳排放較高的企業來講，都會一定程度上影響企業的生產經營狀況。對于新建或改擴建項目，在項目前期研究階段，建議開展碳排放評估，主要目的一是可預測投資項目碳排放成本，評估碳排放對項目經濟性的影響程度，二是通過評估，可以更好地選擇滿足碳排放要求的措施和路徑。
【4盡早布局規模化碳減排技術】
二氧化碳減排工作是一項長期而艱巨的任務，近期可通過挖掘公司內部減排潛力，圍繞用能優化、生產節能、發展利用清潔能源等方面開展工作，但要實現長期持久地有效減排，還需更多的二氧化碳減排與利用手段，也就是“后處理”技術，因此有必要盡快布局碳減排利用技術的研發，做好充分減排技術與方案的準備，在完成國家要求目標的同時提升企業的核心競爭力，推動企業的低碳轉型，促進企業的可持續發展。
04結語
巴黎會議后，絕大部分契約國都在為《巴黎協定》的落實不懈努力，控制碳排放已成為全球共識。作為企業，特別是排放強度較大的企業，應認清形勢，認真研究國家出臺的排放政策，尤其是在碳市場開啟的初始階段，有的放矢地開展碳減排工作，并借此進一步優化產業結構，為世界可持續健康發展及人類生存環境的改善貢獻力量。
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