違法行為從舊法延續到新法，怎么辦？
環境違法事實發生在舊《條例》實施時期，但違法行為一直延續到新《條例》施行，該如何處罰？既要根據“新法優于舊法”原則，又要考慮是否違背“法不溯及既往”和“從舊兼從輕”的原則精神，還要結合是否有利于保護當事人的權利和利益進行分析查處。
案情
未驗先投、停產兩年多的混凝土攪拌站復產
2018年10月，四川省A縣環保局執法人員在城郊結合部檢查時發現，一家停產兩年多的B混凝土攪拌站有剛剛生產后留下的痕跡：水泥罐體下地面沉積有生產廢水和撒落的混凝土，在攪拌站靠河邊的山坡上，則傾倒有清洗混凝土罐車時產生的廢棄混凝土。
經A縣環保局調查核實，2014年11月，B混凝土攪拌站由C公司投資1500萬元開工建設，同年9月，A縣環保局批復《環境影響報告表》。
2016年3月，在未經A縣環保局驗收的情況下，B混凝土攪拌站配套建設的環保設施（水污染防治設施和大氣污染防治設施）主體工程正式投入生產，同時配套建設了80多立方米的廢水處理設施及水泥罐體上的一套除塵設施。
因多方原因，2016年10月，B混凝土攪拌站開始停止生產。而2018年11月中旬，B混凝土攪拌站再次復工并投入生產。
針對B混凝土攪拌站需要配套建設的環保設施（水污染防治設施和大氣污染防治設施）未經驗收，而主體工程擅自投產的違法事實，A縣環保局擬根據新《建設項目環境保護管理條例》（2017年施行，第682號，以下簡稱《條例》）第二十三條第一款的規定，責令B凝土攪拌站停止生產，并處罰款5萬元。
分歧
擬“停止生產，并處罰款5萬元”的處罰引起爭議
此案在提交A縣環保局法制部門審查前，有關執法人員對本案在新舊法規適用問題上產生了分歧。
第一種意見認為，應仍適用舊《條例》（1998年發布，第253號）第二十八條的規定，責令C公司的B混凝土攪拌站停止生產，可以處10萬元以下的罰款。其理由是，對新《條例》施行前發生的違法行為，用新《條例》進行處罰，顯然是不合理的，不符合《立法法》中“法不溯及既往”原則和“從舊兼從輕”的原則精神，因此，本案應當適用舊《條例》中的規定查處。
第二種意見認為，應當適用新《條例》第二十三條第一款的規定，責令C公司限期改正，處20萬～100萬元的罰款。其理由是，即使新《條例》對頒布前發生的行為不產生溯及力（效力），但B混凝土攪拌站違反建設項目“三同時”制度的違法行為一直延續到新《條例》頒布實施后，仍繼續生產。根據“新法優于舊法”原則，本案應適用新《條例》進行處罰。
第三種意見認為，違法行為發生在舊《條例》實施期間，環保部門在新《條例》施行后才作出處罰。因此，本案既要根據“法不溯及既往”的原則和“從舊兼從輕”的原則，同時又要結合“新法優于舊法”原則進行綜合分析，判斷新、舊《條例》的相關條款是否更有利于當事人的權利和利益后，再進行查處。
筆者同意第三種意見。
解析
“限期改正，處20萬元罰款”有利于保護當事人權益
在本案中，實際涉及到了環境行政執法中的一個重要問題，即違法事實發生在舊《條例》實施時期，但違法行為一直延續到新《條例》施行，該如何處罰的問題。
筆者認為，既要根據“新法優于舊法”原則，又要考慮是否違背“法不溯及既往”和“從舊兼從輕”的原則精神，還要結合是否有利于保護當事人的權利和利益進行分析。
是否適用“法不溯及既往”“從舊兼從輕”原則？
在執法過程中，環保等行政執法機關經常遇到新舊法律法規交替，導致相關規定不一致而如何適用的問題，對此問題，在《行政處罰法》《行政強制法》《行政訴訟法》和新《環保法》中均無明確的規定。
但《立法法》第九十三條規定，法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、
規章不溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作的特別規定除外，即“法不溯及既往”原則。
可見，在新舊法律相關條款規定不一致時，如果適用新的法律規定，則必須滿足兩個條件：一是新法律規定對公民、法人和其他組織的權利和利益進行了更好地保護，二是必須在新法律中規定了適用的特別規定。一般情況下，我國法律堅持“法不溯及既往”原則和“從舊兼從輕”原則。
從法理上講，實體法一般不溯及既往，除非法律有特別的規定。而“從舊兼從輕”原則，指新的法律頒布后，對其生效前的事件和行為，一般應適用舊法。
但當新法所規定承擔的責任比舊法承擔的責任輕時，可適用新法，這是對“法不溯及既往”原則的具體化，實體從舊即體現了法不溯及既往原則。新《條例》為實體法，沒有對溯及力問題作出特別規定，因此，新《條例》適用不溯及既往的原則。
因此，從罰款金額看，新《條例》第二十三條第一款中規定的責令限期改正，處20萬～100萬元的罰款對處理“未驗先投”的規定，較之舊《條例》中的停止生產，可以處10萬元以下的罰款處罰力度明顯更加嚴厲，因而就行政管理相對人而言，不利于權益保護。
但值得注意的是，“法不溯及既往”原則是指新的法律頒布后，對其生效前的事件和行為不適用新法的原則。
假如2017年10月1日前，C公司投資建設并負責經營的B混凝土攪拌站停止生產，并至今未生產的話，則新《條例》對C公司“未驗先投”違法行為不產生法律效力。否則，新《條例》對C公司“未驗先投”違法行為產生法律效力。
是否適用“新法優于舊法”原則？
《立法法》第九十二條規定，同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定。新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。
這是我國法律適用的一項基本原則，即“新法優于舊法”的適用原則，也就是說，同一機關制定的法律文件對同一事項新的一般規定與舊的一般規定不一致時，新法的效力優于舊法。
所以，從“新法優于舊法”的適用原則看，環保部門應當根據新《條例》第二十三條第一款中規定，責令C公司限期改正，處20萬～100萬元的罰款。
從有利于保護當事人的權利和利益出發
在基層執法中，當新規定與舊規定不一致時，執法人員常常習慣性從法律法規相關條款中的處罰金額大小來分析、判斷是否更有利于保護公民、法人和其他組織的權利和利益。但筆者認為，此觀點值得商榷。
結合本案，C公司“未驗先投”的違法行為發生在舊《條例》實施時期，該違法行為一直延續到新《條例》施行期間，如果根據新《條例》第二十三條第一款中規定的責令限期改正，處20萬元罰款，從罰款金額看，新《條例》較之舊《條例》中的停止生產、處5萬元罰款的處罰力度明顯更加嚴厲，因而就行政管理相對人而言，似乎不利于保護其權利和利益。
但如果根據舊《條例》第二十八條的規定，責令B混凝土攪拌站停止生產，處5萬元罰款，從罰款金額看，舊《條例》似乎有利于保護當事人的權利和利益。
值得注意的是，根據“法不溯及既往”原則和“從舊兼從輕”原則對本案進行分析時，不僅要從處罰金額來分析是否有利于保護當事人的權利和利益，還要從責令B混凝土攪拌站停止生產之日起，截至驗收合格這段時間內，B混凝土攪拌站停止生產后對C公司造成的直接經濟損失的大小，來進行綜合判斷否有利于保護當事人的權利和利益。
據了解，按照新《條例》第十七條和《建設項目竣工環境保護驗收暫行辦法》（國環規環評[2017]4號）規定，C公司對B混凝土攪拌站配套建設的環境保護設施進行了驗收，并編制驗收報告，直至驗收合格的時間大約30天左右。
如果按照舊《條例》第二十八條的規定，環保部門責令B混凝土攪拌站停止生產，則30天的直接經濟損失，再加上5萬元罰款，遠遠大于按照新《條例》第二十三條第一款中規定的責令限期改正，處20萬元罰款的損失。
因此，按照舊《條例》第二十八條的規定，對C公司作出停止生產，處5萬元罰款，不利于保護當事人權利和利益。
筆者認為，根據“新法優于舊法”原則，并結合“法不溯及既往”原則和“從舊兼從輕”原則進行綜合分析，按照新《條例》第二十三條第一款的規定，責令C公司限期改正，處20萬元罰款，則更有利于保護當事人的權利和利益。
劉永濤：四川省通江縣環境保護局
金鴻飛：四川省通江縣人民法院
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