完善環(huán)境許可證制度 推動危險廢物利用處置規(guī)范化
環(huán)境許可證制度是國際上對危險廢物收集、貯存、利用、處置活動環(huán)境管理的通行做法。對危險廢物收集、利用、處置活動的污染防治實行許可管理，是依法治國和環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分，是加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)督管理的必要手段。2020年修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡稱新固廢法），進(jìn)一步完善了危險廢物環(huán)境許可證制度，對推動我國危險廢物的無害化利用處置具有重要意義。
1 國外危險廢物環(huán)境許可證制度經(jīng)驗
對危險廢物收集、利用、處置實行許可證制度是美國、日本、歐盟等主要發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的通行做法。
美國的危險廢物許可制度是“處理、貯存和處置設(shè)施許可”（Permit of treatment， storage and disposal facilities，TSDF）。美國《資源保護(hù)與回收法》要求，不論是專門從事危險廢物處理、貯存、處置活動的單位，還是產(chǎn)生危險廢物的單位自行處理、貯存、處置其產(chǎn)生的危險廢物，從事危險廢物處理、貯存、處置活動的設(shè)施擁有者和經(jīng)營者在開工建設(shè)前均需要向美國環(huán)保局或者被授權(quán)的州申請許可證。其中，關(guān)于危險廢物處理的定義包含了利用的概念。美國聯(lián)邦法規(guī)匯編次章I第270部分-美國環(huán)保局管理許可證項目-危險廢物許可證項目關(guān)于危險廢物處理的定義為：實現(xiàn)以下目的的任何方法、技術(shù)和工藝，包括中和、從廢物中回收能源或材料資源、將危險廢物轉(zhuǎn)變?yōu)榉俏ｋU廢物或減小其危險性、使運(yùn)輸、貯存、處置更為安全、適合循環(huán)利用、貯存或減小體積。
日本的固體廢物許可證制度不僅適用于危險廢物，而且適用于所有工業(yè)固體廢物。日本《廢棄物處理和清掃法》規(guī)定，凡以收集、運(yùn)輸、處理產(chǎn)業(yè)廢棄物為業(yè)者，應(yīng)當(dāng)向都道府縣知事領(lǐng)取許可證。
德國《促進(jìn)物質(zhì)閉路循環(huán)式廢物管理和確保環(huán)境相容式廢物處置法》即《廢物避免、循環(huán)和處置法》第五十條第二款第二條規(guī)定，聯(lián)邦政府可以制定條例，要求從事循環(huán)利用需要監(jiān)管的廢物或特別監(jiān)管的廢物（危險廢物）的，必須領(lǐng)取許可證。
新加坡的危險廢物許可證是有毒工業(yè)廢物收集許可。有毒廢物收集證持證者要求記錄有毒廢物的收集、貯存、處理和處置活動，并依據(jù)國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)貯存、加工、處理和處置有毒廢物。
2 歷次修法過程中危險廢物環(huán)境許可證制度的發(fā)展變遷
我國1995年首次出臺固廢法時，就借鑒國外經(jīng)驗建立了危險廢物經(jīng)營許可證制度。最初建立的經(jīng)營許可證制度不適用于危險廢物產(chǎn)生單位對本單位產(chǎn)生的危險廢物自行進(jìn)行貯存、利用、處置的活動，僅適用于從事危險廢物收集、貯存、處置經(jīng)營活動的單位，但并不包括危險廢物利用經(jīng)營活動。1995年版固廢法第四十九條規(guī)定：“從事收集、貯存、處置危險廢物經(jīng)營活動的單位，必須向縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門申請領(lǐng)取經(jīng)營許可證，具體管理辦法由國務(wù)院規(guī)定。”
2004年，固廢法進(jìn)行了第一次大幅修訂，將危險廢物利用經(jīng)營活動納入了危險廢物經(jīng)營許可證制度的范圍，并且規(guī)定了危險廢物利用經(jīng)營許可證由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門審批頒發(fā)。2004年版固廢法第五十七條規(guī)定：“從事收集、貯存、處置危險廢物經(jīng)營活動的單位，必須向縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門申請領(lǐng)取經(jīng)營許可證；從事利用危險廢物經(jīng)營活動的單位，必須向國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門申請領(lǐng)取經(jīng)營許可證。具體管理辦法由國務(wù)院規(guī)定。”
2020年4月新修訂的固廢法刪除了危險廢物經(jīng)營許可證中的“經(jīng)營”二字，且不再對許可證的審批頒發(fā)層級作出具體規(guī)定，改為授權(quán)國務(wù)院通過行政法規(guī)進(jìn)行規(guī)定，提高了法律制度的靈活性。新固廢法第八十條規(guī)定：“從事收集、貯存、利用、處置危險廢物經(jīng)營活動的單位，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定申請取得許可證。許可證的具體管理辦法由國務(wù)院制定。”
3 新固廢法中的危險廢物環(huán)境許可證制度要點
進(jìn)一步明確管理范圍。根據(jù)新固廢法規(guī)定，從事收集、貯存、利用、處置危險廢物的經(jīng)營活動應(yīng)當(dāng)取得許可證。這包括區(qū)域性的集中收集、貯存、利用、處置設(shè)施，也包括企業(yè)將自建的危險廢物貯存、利用、處置設(shè)施對外單位開放，接受其他單位的危險廢物或加入?yún)^(qū)域性危險廢物處置網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)而開展的貯存、利用、處置其他單位的危險廢物的活動。
此次修訂刪除了2004年版固廢法中“經(jīng)營許可證”的“經(jīng)營”二字，消除了危險廢物許可證的管理范圍被誤解甚至曲解為持證單位的所有生產(chǎn)經(jīng)營活動或者特許經(jīng)營等歧義，使許可證的定位更加清晰準(zhǔn)確，更加符合固廢法的立法本義。
危險廢物產(chǎn)生的行業(yè)眾多，涉及的領(lǐng)域廣泛，包括資源化利用、污染防治、安全生產(chǎn)、運(yùn)輸安全、產(chǎn)品質(zhì)量、衛(wèi)生防疫、進(jìn)出口等多個方面，并不存在一個專門的行業(yè)主管部門。固廢法是固體廢物污染環(huán)境防治領(lǐng)域的專門法，其所規(guī)定的危險廢物許可證制度，是專門規(guī)范危險廢物收集、貯存、利用、處置經(jīng)營活動中污染防治的環(huán)境許可，并不適用于安全、質(zhì)量等其他行業(yè)、領(lǐng)域的監(jiān)督管理。危險廢物環(huán)境許可證持證單位在遵守許可證規(guī)定的危險廢物污染防治許可要求的同時，其安全生產(chǎn)、質(zhì)量管理等生產(chǎn)經(jīng)營活動還應(yīng)當(dāng)遵守其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，并接受有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域主管部門的監(jiān)督管理。
實施分級分類管理。新固廢法第七十五條第二款規(guī)定，“國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門根據(jù)危險廢物的危害特性和產(chǎn)生數(shù)量，科學(xué)評估其環(huán)境風(fēng)險，實施分級分類管理”。這是首次在法律層面明確提出對危險廢物污染防治建立分級分類管理制度。
分級分類管理在危險廢物環(huán)境許可證管理中有多種實現(xiàn)形式，如豁免管理、排除管理，以及針對不同危害特性或數(shù)量的危險廢物實行差異化管理措施等。在此次修訂之前，原環(huán)境保護(hù)部、發(fā)展改革委、公安部2016年印發(fā)的《國家危險廢物名錄》已經(jīng)建立了《危險廢物豁免管理清單》，對部分類別危險廢物的收集、貯存、利用或者處置環(huán)節(jié)實行豁免管理，相關(guān)豁免環(huán)節(jié)可以免于領(lǐng)取危險廢物環(huán)境許可證。此次修訂為危險廢物環(huán)境許可證分級分類管理提供了更充分的法律依據(jù)，有利于在規(guī)范化環(huán)境管理的前提下更好地降低成本，提高效率，釋放市場活力。
危險廢物利用活動須遵守固體廢物綜合利用要求。新固廢法第十五條規(guī)定，“國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化主管部門應(yīng)當(dāng)會同國務(wù)院發(fā)展改革、工業(yè)和信息化、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等主管部門，制定固體廢物綜合利用標(biāo)準(zhǔn)。綜合利用固體廢物應(yīng)當(dāng)遵守生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)，符合固體廢物污染環(huán)境防治技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。使用固體廢物綜合利用產(chǎn)物應(yīng)當(dāng)符合國家規(guī)定的用途、標(biāo)準(zhǔn)。”這是首次對固體廢物綜合利用產(chǎn)物的污染防治提出要求。
危險廢物是固體廢物的一個類別，該條規(guī)定對于防治危險廢物利用活動的環(huán)境污染具有十分重要的意義。原因是，在固體廢物污染防治減量化、資源化、無害化的基本原則中，“無害化”是基本要求，只有滿足“無害化”要求的“減量化”和“資源化”才是真正意義上的環(huán)境友好，離開“無害化”的“減量化”和“資源化”可能會造成污染轉(zhuǎn)移、延伸或擴(kuò)散，對人體健康和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生危害。
危險廢物具有毒性、感染性等危害特性，如果資源化利用過程不能滿足無害化要求，其綜合利用產(chǎn)物的環(huán)境風(fēng)險更大。因此，從事危險廢物利用活動須遵守固體廢物綜合利用相關(guān)要求，綜合利用產(chǎn)物應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定的用途和標(biāo)準(zhǔn)使用，并接受有關(guān)主管部門的監(jiān)督管理。
作者分別系生態(tài)環(huán)境部固體廢物與化學(xué)品管理技術(shù)中心危險廢物管理技術(shù)部副主任和生態(tài)環(huán)境部固體廢物與化學(xué)品管理技術(shù)中心危險廢物管理技術(shù)部高級工程師
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